深圳的城中村及改造实践启示

　第25卷　第4期热　带　地　理

Vol 125,No 14　

　2005年12月

TROP I C AL GE OGRAPHY

Dec 1,2005　

　收稿日期:2005-07-25;修订日期:2005-09-11

　基金项目:国家自然科学基金项目(40471002);北京大学深圳研究生院院长基金项目(2005055)

　作者简介:谭启宇(1967-),男,江西南昌人,在职博士生,研究方向:区域可持续发展,(E 2mail )tanqiyu@ 。

深圳的城中村及改造实践启示

谭启宇

1、2

,岳　隽2,胡宝清3,陈水森

1

(1.广州地理研究所,广州510070;2.北京大学深圳研究生院城市与环境学院,广东深圳518055;3.广西师范学院,南宁530001)

摘　要:城中村是中国二元社会结构遭遇快速城市化而出现的一种特殊社会现象。城中村不仅具有独特的物质形态,更有深刻的社会内涵。深圳的城中村如同其城市化一样具有非常强的个性特征,文中深入分析了深圳“城中

村”改造的社会背景和与改造有关的条件,并以土地为核心探讨了有关土地权属、一体化管理、利益格局的分配等问题。

关键词:深圳;城中村;改造

中图分类号:F291;K901 文献标识码:A 文章编号:1001-5221(2005)04-0341-05

20世纪90年代中后期,国内一些学者针对中国沿海地区一些城市的“城中村”现象,分别从地理学、社会学、城市规划、土地经济、城市文化景观等各

个角度进行了深入研究[1-5]

。在“城中村”改造研究方面,对改造的目的、模式、改造中的基本利益格局与利益均衡机制及改造中涉及的土地法规与政策

等实践性较强的问题进行了广泛探讨[6-10]

,而深圳的“城中村”无论其规模、形成机制、改造难度及研究成果等在珠三角乃至全国诸城市中又最具有代表性。深圳市2004年10月启动的全市范围的“城中村”改造,有着非常深刻的社会意义与理论研究价值。笔者认为对“城中村”的理论研究是必须的,但“城中村”改造更多地表现为一种社会实践。因而,通过对深圳“城中村”改造的全面分析与研究,可以对其它城市同类问题的解决提供有益借鉴。

1　深圳的城中村

1.1　城中村的类别

从形成过程看,“城中村”可分为两大类别:第一类“城中村”处于形成、发展的中、后期阶段,主要

以原“自然村”或“行政村”的形式散布于城市建成区中间或其边缘地带,居住在“城中村”的人们都已完成了由村民向居民的身份转变,但是,村中的各项管理还未纳入城市的统一管理体系中,村内的建筑密度大,改造难度提高;第二类“城中村”处于形成、发展的早期阶段,是行政区划意义上的“城中村”,此类“城中村”位于城市建成区与城市规划发展区

之间,与城市的空间及景观矛盾暂不突出,改造的难

度也不大。

珠江三角洲等经济较发达地区的“城中村”

(如深圳、广州、珠海等城市)多属于第一类。从发展阶段上看,第一类可以区分出两个亚类:亚类Ⅰ在发展阶段属后期,特区内的“城中村”即为这类,其表现形式为被城市包围的一个个“孤岛”;亚类Ⅱ发展阶段为中期,“城中村”还处于生长阶段,特区外的宝安、龙岗两区属于这类,其表现形式为“城”、“村”交织混杂,所谓的“城”是由各“村”构成的。1.2　城中村的外动力机制

“城中村”的形成机制包括内部机制和外动力机制两部分。内部机制主要包含法律法规、政策与管理体制等3方面因素,在外动力研究方面,大多数学者认为:城市化是“城中村”形成的主要外动力,“城中村”现象是中国快速城市化进程中的产物,而深圳极具个性的城市化特征,使得深圳的“城中村”表现得与众不同。

改革开放以来,中国的城市化呈现出一种快速发展的趋势,而深圳在短短的二十几年由一个零起点的边陲小镇发展成现在的现代化大都市,无疑是这次快速城市化的领头羊。深圳的工业化不同于苏南地区以在农村发展乡镇工业和非农产业基础上实现工业化和城市化;也不同于温州地区以发展个体企业、私营经济为基础的农民创业。在深圳的城市化和工业化过程中,农民几乎就是看客,并没有实际参与。城市化的关键是让农民在失去土地之后,能

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够通过城市化实现充分就业。但是,“城中村”问题

在其发展初期表现的许多不确定性及相对属于微观层面现象,在高速城市化的背景下,不容易受到重视①。1.3　城中村的空间分布　①　深圳市福田区城中村改造研究总报告之二(初稿)。

　②　《深圳市城中村改造总体规划纲要》

(初稿)。　③　经济观察报2005.5.2～9。　④　一是土地、空间难以为继;二是能源、水资源难以为继;三是城市不堪人口重负;四是环境承载力难以为继。　⑤　福田区城中村改造政策及制度研究报告(初稿)。

“私宅”作为深圳“城中村”的主要空间载体,它的地域分布情况基本上可以代表深圳“城中村”的空间分布情况。根据深圳市城市规划设计研究院对

全市各街道办“城中村”(旧村)的私宅用地、私宅栋

数和私宅建筑面积的统计调查②

,可以发现深圳市“城中村”的空间分布具有一定的规律性:以特区内、外为界,在私宅建设总量和用地面积方面,特区

外的私宅面积(8422.91×104m 2

)、用地面积

(8548.49×104m 2

)远高于特区内的私宅面积(2

138.86×104m 2)、用地面积(800.11×104m 2

)。但是,特区内的私人建筑的容积率(2.67)、建筑层数(5层)和建筑密度(0.53)均比特区外的容积率(0199)、建筑层数(3层)和建筑密度(0.33)要大得多。这种空间分布特征形成一种强烈反差,使得特区内“城中村”突出表现为建筑密度大、存在相当大的事故安全隐患;特区外则表现为土地开发粗放、用地结构不合理、公用配套不完善等特征。

2　深圳的城中村改造

2.1　改造的社会背景

2004年10月28日出台的《深圳市城中村(旧

村)改造暂行规定》(以下简称“暂行规定”

),是深圳市历史上第一个专门针对城中村改造的政府文

件。它对城中村改造的目的、范围、条件、模式、改造的优惠配套政策等作了全面规定。几乎与“城中村”改造行动同步进行的还有“深圳宝安、龙岗两区集体土地国有化转制”,这一行动的主要标志是《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区

城市化进程的意见》(以下简称“意见”

)及《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》(以下简称“管

理办法”

)。透过深圳市这两个相互关联的重大行动,蕴涵的社会背景是深圳市土地资源的稀缺和高速城市化所带来的土地迅速升值。“城中村”改造

的本质就是不同主体利益的重新分配,因此,一场围

绕土地升值的利益重新分配(主要在政府、“城中村”的原村民、开发商之间)的多方博弈在所难免。与此同时,城市政府更是看到了城市形象和公共管

理水平提升的契机③

。稍后,在2005年1月13日召开的市委三届十一次全体(扩大)会议上提出的建设“效益深圳”的战略目标中,明确指出“四大难以

为继”④

将制约深圳发展,其中第一个就是“按照传统的速度模式,土地空间将难以为继”,很明显,也印证了这一改造的社会背景。2.2　改造的条件准备

到2004年深圳已经在全市范围完成了农村城市化转制,在如何看待与怎样认识“城中村”方面逐渐趋于理性。以前多半是将“城中村”与社会治安、消防隐患、违法建筑、原村民的食利阶层等问题挂钩,甚至将其描述为影响城市社会管理的一颗毒瘤。但是,随着社会的发展与相关研究的进一步深入,现在对“城中村”问题有了更为深刻的认识,不仅看到其负面影响,也承认“城中村”对社会的贡献,比如它缓解了外来人口住房不足的巨大压力、重塑了本土居民的稳定结构,而且也是一笔巨额的社会财富⑤

。笔者从“城中村”理论研究和深圳市的一些个案试点实践两个方面,认为深圳开展“城中村”改造的时机基本成熟,改造中可能遇到的一些土地法规政策以及历史遗留问题,也只有通过积极的实践探索才有可能得到完善和解决,因“等待”错过改造的最佳时机,意味着改造的难度加大与政府财政负担的加重。21211　理论研究方面　李立勋从城乡存在的二元体制与政策、城市扩展方式的缺陷、农村发展方式的缺陷、社会调节系统的局限等4个方面分析了“城

中村”的形成机制[3]

;王如渊在对深圳特区的“城中村”进行研究时,选取8个指标将其分成5类,并从土地的产权和土地增值两方面探讨了各方主体土地

收益的变化[4]

;在“城中村”改造目的研究方面,李培林认为,“从个体理性选择的角度看,‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成,是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下,追求土地和房屋租金收益最大化的结果。因此,终结‘城中村’,最

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