关于社区建设与管理存在问题的思考

关于社区建设与管理存在问题的思考

摘要：社区是构成现代城市的细胞，是城市管理的基础，社区的建设和管理直接影响着居民的居住、就业、医疗、文化、社会治安等方面的生活质量，也影响着基层社会稳定。我国城市化进程的加快使得社区的数量不断增大,建设与管理水平也亟待提高。

关键词：社区建设；现代城市；管理和服务

社区是构成现代城市的细胞，是城市管理的基础，社区的建设和管理直接影响着居民的居住、就业、医疗、文化、社会治安等方面的生活质量，也影响着基层社会稳定。我国城市化进程的加快使得社区的数量不断增大,建设与管理水平也亟待提高。笔者在咸阳市的秦都、渭城、三原、兴平等地做了调研之后，针对社区现状及存在问题和解决路径做了以下思考和探讨。

一、社区建设基本现状

社会学家认为社区具有以下一些基本的构成要素：①具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；②有一定界限的地域，其界限一般来说是比较明确的；③有一套相对完善的生活设施；④有一套相互配合的生活制度和管理机构；⑤生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

咸阳市辖13个县市区中有164个社区居委会（“板块型”居委会122 个，“单位型”居委会42个）。近年来，随着经济和社会的快速发展，咸阳市的城市功能和面貌发生了深刻的变化，城市基础设施建设也在不断强化社区功能。社区组织机构基本建立，社区服务普遍开展，“三有一化”正在全面铺开，社区的地位和作用愈加明显。市、县两级都把社区建设作为城市社会工作的重要内容，全市社区建设总体发展势头良好，但随着城市化力度的加大也存在一些问题。

二、咸阳市社区建设与管理中存在的主要问题及深层次原因

社区是实行居民自治管理的城市单元。社区党的建设在街道办事处党委的统一领导下开展各类活动，并指导和引领社区各项活动的健康发展。当前咸阳市社区建设与管理中存在的问题集中反映在板块型社区。

（一）社区管理和服务的法律依据不明确，导致社区工作存在一定的困难和盲目性。《城市居民委员会自治法》明确城市居民实行自治管理，而政府各部门的具体工作往往一竿子插到底，使得社区似乎什么都管，但什么都无法真正管。居委会的职能被弱化，导致“政出多门”、“多头管理”，使作为社区建设主要组织实施者的街道办事处缺乏必要的综合协调权和组织实施权，对社区的管理不系统、不规范。不是一级国家行政组织的社区居委会，没有行政权力来控制和推动

社区的各项事业，而“自治”的制度又不健全，功能得不到应有的发挥。政府各职能部门都强调“工作向社区延伸”，但在实际操作过程中，只是简单地把工作推给了社区，相应的职能、权利却没有明确，有些工作逐渐成了社区的“份内事”，并要接受各有关部门的检查和考核。

（二）社区管理的体制混乱，在职能上与街道办事处和乡镇政府混淆不清。社区居委会是群众性的居民自治组织，但目前工作行政化倾向明显。承担了政府对城市管理的部分职能。政府与社区的关系是指导关系。社区居民委会是居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的群众性自治组织，但在实际工作中，政府各职能部门和街道办事处却把社区居委会组织作为政府在基层的办事机构和政府在基层的“腿”对待，与社区居委会的关系由法律上的指导关系，变为了事实上的领导关系和上下级关系。据调查，社区居委会组织承担的政府各职能部门和街道办事处下放、转移的常规性（不含临时性事项）行政事务工作就达200余项。居委会组织疲于应付大量的行政管理事务，其本身自治的职能呈现出日益弱化和边缘化的趋势，使得社区居委会不是向辖区居民负责，而是向政府职能部门和街道办事处负责。这种“责任大、任务重、权利小”的现象，既加大了社区工作的负担和难度，又影响了社区职能的发挥。

（三）社区党组织的战斗堡垒作用不强，社区管理人员是一支拼凑型的队伍，难以适应各种利益主体对社区管理和服务的要求。社区党支部和居委会干部的老龄化现象严重，思想观念和工作方法还没有从原来的村、居委会的工作方式转换到为社区居民服务上来，工作职责不够明确。相关政府部门及社区管理人员对社区建设在城市化发展中的重要性、必要性以及长期性认识不足，工作没有思路。社区干部在工作中存在以下不足和缺陷：一是社区意识不强；二是主动意识不强，有畏难情绪；三是创新意识不强；四是经验总结、推广典型意识不强。

（四）城市规划监管滞后，社区管理的办公场地和活动经费没有得到正常保障。一些房地产开发商在开发楼盘时因为利益原因没有社区管理的办公场地和社区居民的活动场所，而城市规划管理部门对此种现象监管滞后。众多社区用房小、散，部分老小区设施差，社区基础设施建设能力弱，许多社区是租房流动办公（这种情况在秦渭两区尤为突出）。08年以来，咸阳市结合省政府民生八大工程社区建设项目，居委会办公用房得到了一些改善，但地方财政支撑能力较差的问题在社区还没有从根本上得到解决。多数社区年经费只有1000—5000元左右，根本无法正常开展文化体育活动，使得社区缺少凝聚力和号召力。社区工作人员的工资待遇仍难以保障，比如，委员每人每月发放的工资仅仅只有540元。工作经费方面，咸阳市优秀社区七里铺，每年财政也只拨付工作经费6000元，给正常开展工作带来一定困难。

（五）在社区建设和管理中，“权随责走、费随事转”没有得到有效落实，使得社区负担过重。一是社区管理体制中条块分割和责、权、利不配套的现象。现有社区覆盖面不广，特别是社区对企业下岗职工和离退休职工没有真正接管。二是职责不明。辖区内原企业单位不少下岗职工游离于社区管理之外，致使社区管理难；社区居民对社区工作认可度相对较低，在遇到矛盾纠纷时，社区调解作用没有很好发挥。三是投入不足。城镇社区自身造血功能不足，承担大量社会事务，

因“费随事转”得不到落实，经费短缺,致使工作难以开展。四是服务不够。目前社区工作主要是行政性事务较多，服务项目少，社区教育、体育、文化、卫生等工作开展少而单一，影响了社区居民对社区的认同感和归属感。

三、解决社区建设与管理问题的路径探索

笔者从调研中的实际问题出发，根据中办发［2010］27号《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，为把社区居民委员会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层群众性自治组织，特参考当前社区建设与管理先进地区的成功经验以及咸阳市新农村建设所取得的成就，提出解决咸阳市社区建设与管理问题的以下路径。

（一）构建新型的社区管理体制和运行机制，可在党委或政府设立社区工作部（局），统一规范社区建设与管理的各项工作

1.管理体制要按照便于民主管理、便于社区服务、便于充分利用资源的原则，在完善现行的“两级政府、三级管理、四级落实”的城市管理体制的基础上，通过社区工作部（局），实行条块结合，以块为主的管理模式。社区工作部（局）可以借鉴“新农村建设办公室”建设新农村的成功经验，制定社区建设和管理的各项标准，使得社区的各项工作得到统一组织和监管。

2.要完善运行机制，合理定位社区的职责和功能，为社区正常有序运行提供保障。社区工作部（局）可统一组织、协调和检查监督社区在市容、城建、公安、计生、司法、文化、卫生的诸多社会事务，用统一标准保障社区干部和居民的决策权、参与权、知情权和监督权，真正把党和政府的各项民生政策落到实处，而不是在执行中走样。

3.要坚持“费随事转”的原则，以社区工作部（局）来完善社区工作的财政机制。要落实“责随权走，责权统一”的精神，赋予社区一定的责任和权利，把与居民生产、生活密切相关的财权、事权下放到社区，使社区具有相关事务的决策权、自主权、管理权、监督权。同时，对不属于社区居委会职责范围内的事务有拒绝权。这样责权统一，既便于调动社区工作者的主动性、创造性，又便于发挥社区在城市管理中的积极作用。

（二）社区工作要坚持党组织领导下的居民自治制度，培养和打造一支高素质专业化的社区工作人员队伍

建立健全社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，实现政府行政管理与社区群众自治的有效衔接和良性相互动。

1.社区党组织要依法组织居民开展自治活动，依法协助城市基层人民政府和街道办事处开展工作，做好与居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，