对行政诉讼审查范围的几点思考

在行政诉讼中，审查范围是一个特殊〔1〕而重要的问题。学者们常从不同的层面对其予以理解和使用。有的认为行政诉讼审查范围就是合法性审查；还有的认为审查范围就是审查的内容。上述观点虽有可取之处，但都不大周全。本文所指的审查范围是从人民法院审理行政案件的广度和深度两方面来加以界定的，包含三个层次：第一，人民法院审理行政案件，对哪些独立的行为进行审查，这实际上涉及审查对象问题。〔2〕行政诉讼虽以具体行政行为为审理重心，但由于案件的复杂性，常常需要对与受审具体行政行为交织在一起的其他行为进行处理。第二，人民法院审理个案时，究竟对引起争议的具体行政行为的哪些方面进行审查，是进行外在意义的合法性审查还是既包含外在意义也包含内在意义的合法性审查，是全面审查还是仅限于法律审。第三，人民法院审理个案时，对具体行政行为的事实结论、法律解释及适用等各部分审查的程度，是全面深入的审查还是比较肤浅的审查，这里需要确定一定的标准，即审理标准。行政诉讼审查范围涉及的内容很多，本文只就几个具体问题作些探讨。一、关于行政诉讼的合法性审查问题具体行政行为合法性审查作为行政诉讼的一项基本原则是不容置疑的，问题在于如何理解和确定合法性审查的内涵，明确合法性审查与合理性审查的关系。关于合法性审查，有学者认为是指法院审查被诉具体行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限进行。〔3〕也有的学者认为合法性审查主要是审查具体行政行为是否违法的问题，对行政机关在自由裁量权范围和幅度内作出的具体行政行为是否适当，一般不予审查。〔4〕上述观点反映了学术界以及司法界对合法性审查的普通认识。笔者认为这一认识存在重大缺陷，即对合法性的理解过于狭窄，只将行政行为的合法性简单地等同于形式合法，而不包含实质合法，这一认识是有待于修正的。首先，从观念上来看，随着社会的发展，行政行为的合法性有了更高的要求和更丰富的内涵，包括两层涵义：第一，行政行为应当符合法律的外在规定，即符合主体、权限、内容和程序等方面的规定，也就是形式合法；第二，行政行为应当符合法律规定的内在精神和要求，即符合法律的目的，考虑相关因素，符合公正法则等，也就是实质合法。其次，从国外的行政诉讼或司法审查制度来看，无不是从外在合法和内在合法两个方面来界定合法性的。例如美国联邦行政程序法第206节第2款认为专横、任性、滥用自由裁量权的行为是不合法性，审查法院应予撤销。这里的专横、任性、滥用自由裁量权的行为就是一种内在违法。再如在英国，行政机关的行为不符合法律规定的目的，或者作出决定时进行了不相关的考虑，或者行政机关作出了不合理〔5〕的决定都是越权行为，越权行为无效，应予撤销。再次，从行政法治的目的来看，仅要求行政机关的行为形式合法是明显不够的。在现代行政管理中，行政机关的自由裁量权普遍存在，为确保其合理运用，要求其符合公平正义等法律理性是十分必要的，也就是必须实质合法。我国普遍对具体行政行为合法性审查作狭义解释，其原因是多方面的：第一，行政法的基础理论薄弱。在行政法理论中，与行政行为合法性界定相关的有两部分，一是对行政法基本原则的概括，二是有关行政行为的分类。关于行政法的基本原则，绝大部分教科书都将其归纳为行政合法性原则与行政合理性原则，并认为这两个原则既有联系，又有区别，适用范围不同，这样就人为地将两个原则割裂开了，而从其大多数教科书表述的内容来看，行政合法性原则主要涉及形式合法部分，即外在合法，行政合理性原则主要涉及实质合法部分，即内在合法。因而在严格意义上，行政合理性原则是行政合法性原则的补充。行政法基本原则理论的简单化使人们误以为行政合法性审查与行政合理性审查可以完全分开，并使人们普遍从狭义上理解合法性审查。行政法理论上的另一个误点是将行政行为分为羁束的行政行为与自由裁量的行政行为。这种分类常使人们误解为在羁束的行政行为中不存在任何自由裁量，因而不存在合理性问题，其合法只是从狭义加以理解。实际上这种认识是错误的。任何一个具体行政行为都可分为事实结论、对法律的解释及适用结果三部分，在这里除了适用结果有羁束和自由裁量之分外，对事实结论的作出及法律的具体适用上的解释都存在着自由裁量，因而，在行政机关的活动中，自由裁量权是普遍存在的，合理性问题普遍

存在，并应成为合法性审查的一部分。第二，我国的行政法治程度不高。改革开放以来，我国虽然重视法治建设，并取得了丰硕成果，但不可能一步到位，讲法治，只追求外在的形式合法，而很少触及更高层次的内在的法律精神，即满足公平、公正等要求。因此，从狭义上理解合法性审查很容易取得共识，即：符合法律的外在规定就是合法，不符合就是违法。第三，行政诉讼制度自身的影响。这表现在两个方面，一是我国行政诉讼制度历史不长，对行政机关行为的监督有一个由浅入深的过程；另一方面，我国不承认判例的效力，而行政机关行为内在的合法标准不借助于判例是很难形成的，在具体的审理中更是难以操作，这也是对合法性审查采狭义解释的原因之一。如上所述，行政合法性审查既包括形式合法的审理（或叫外在合法的审查），又包括实质合法的审查（或叫内在合法的审查）。按照这一思路，那种认为“行政诉讼原则上只审查合法性问题，不审查合理性问题的观点也需要修正。合理性审查包含两个层次：一个是是否有失公正，或者在正常理智的人看来都不合理，这里实际上已涉及合法性，从这一角度看，合法性审查并不排除对合理性问题的审查；另一个层次是对行为是否明智、妥当的判断，两个理智正常的人对同一个事件可能得出完全不同的结论，在这里，法院不能以自己的判断去代替行政机关的判断，因而与合法性审查无关。由上，我们可以得出结论，合法性审查并不完全排除合理性问题，但涉及明智、妥当性的判断除外。值得指出的是，合法性审查中虽隐含有合理性问题，但人民法院并没有普遍的变更权，只有在行政处罚显失公正时才能直接予以变更。二、关于行政诉讼是否为法律审问题人民法院在审理行政案件中，对引起争议的具体行政行为是进行全面审查（既包括法律审又包括事实审）还是仅限于法律审？普遍的观点是行政诉讼实行的是全面审查原则，还有学者认为行政诉讼法规定的以事实为依据、以法律为准绳的原则从法律上肯定了行政审判既是事实审，也是法律审。〔6〕对此，笔者不敢苟同。从严格的意义上说，行政诉讼应当是一种法律审，这是由以下几方面的原因所决定的。第一，行政诉讼的任务是对具体行政行为的合法性进行审查，其中包含对具体行政行为所作的事实结论的审查、对法律的解释及适用的审查以及对处理结果的审查等。这里对事实结论的审查与对事实问题重新作出结论是完全不同的两件事情，而后者就是事实审。严格地说，事实审就是对事实的客观性、真实性作出认定，并在此基础上对事实的性质作出判定；而对事实结论的审查是看事实结论有无主要的证据支持，事实结论的作出是否合乎理性。由此可见事实审与对事实结论的审查是相区别的，事实审不是行政诉讼的组成部分。第二，具体行政行为虽然是行政机关根据一定的事实适用法律所作的决定，但具体行政行为是否合法，不完全取决于客观事实，客观事实对相对人不利，并不意味着具体行政行为合法。例如一公民违法经营，理应给予行政处罚，但行政机关的处罚决定中由于缺乏主要证据，因而这一行政处罚决定也是违法的。法院在审查中应着眼行政机关认定该公民违法经营是否有主要证据，是否合乎理性，而不审查该公民是否确实存在违法经营的行为。由此可见，在行政诉讼中对引发具体行政行为的客观事实重新进行认定判断，即事实审不具实质意义，反而在一定程度上，事实审还将淡化对具体行政行为的合法性审查。第三，从司法权与行政权的关系，或者说从人民法院与行政机关的关系来看，一方面，司法权应当对行政权进行监督；另一方面，司法权又应当尊重行政权，不能代替行政权。具体在事实问题的判定上，应由行政机关裁量，法院只审查行政机关的事实裁定是否合理，自己不进行判断。在事实问题上，行政机关更有发言权，因为行政人员具有管理方面的专长和经验，法院的判断不比行政人员具有优势，此外，法院如果对每个事实都重新作出决定，会妨碍行政效率。第四，我国行政诉讼法虽然规定了以事实为根据，以法律为准绳的诉讼原则，但并不必然推导出行政诉讼既是事实审又是法律审。在行政诉讼中，以事实为根据、以法律为准绳的原则具有特定的涵义，这里的事实不能理解成引发具体行政行为的客观事实，而是指证明具体行政行为所认定的事实存在的证据事实。进一步说，在以法律审为核心的行政诉讼中，以事实为根据的诉讼原则有无存在的必要是值得探讨的。第五，