浅谈我国劳动教养制度的立法缺陷

浅谈我国劳动教养制度的立法缺陷
劳动教养制度自20世纪50年代创立至今，发挥过不可替代的历史性作用，但随着社会主义法制建设的不断完善，其局限性不可避免的暴露出来。

本文试从立法角度分析其缺陷。

一、在立法思想上，渗透着浓厚的义务本位观
任何一项法律的创制都必然受制于一定的法律价值观。

亘古至今，支配或影响法律创制的价值观主要有两种：即义务观和权利观，前者立足以义务为本位，强调国家法益、社会法益的保护，个人法益只是在配合前两种法益的前提下才予以立法考虑；后者立足以权利为本位，突出个人法益的张扬，认为个人法益是国家法益、社会法益存在的基础，离开了个人法益，国家法益、社会法益就失去存在的意义。

这两种价值观在不同的国家或同一国家的不同历史时期各有侧重或体现。

在义务和权利熟轻熟重的争议中，受厚重的中华传统法文化的影响，当代中国人在观念上仍习惯于将义务凌驾于权利之上。

在劳动教养立法中，这种思想体现得十分明显，突出表现在：一是在指导思想上，政策性、行政性、实践性较强，政治色彩浓厚，法定性、司法性、理论性较弱，法制根基不足；二是在规范内容上，偏重于实体规范，忽视程序规范，办理劳教案件中的一些重要程序，如调查取证、传唤讯问、听证申辩等都缺乏必要的法律规定；三是在劳教人员的法律地位方面，义务规定多，权利规定少，特别是《宪法》赋予公民最基本的政治权利“选举权和被选举权”被劳教立法抵销殆尽。

二、在体系结构上，庞杂而不明晰，多样而不系统
一定的立法体系不仅是该部法律规格的外在表现，而且也在一定程度上显示了该部法律的内在本质。

劳动教养作为我国预防犯罪，防卫社会的一项法律制度以其特有的功能在我国法律体系中占居重要的地位。

但是，由于历史与现实的原因，我国劳动教养立法在体系上呈现庞杂而不明晰、多样而不系统的缺陷，[1]具体表现为：其一、从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有全国人大常委会、国务院，又有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，还有地方立法机关和司法部门（有的以地方人大常委会的名义，有的以公、检、法、司的名义制定在本地区施行的地方性劳动教养文件），可谓是法出多门，立法主体与解释主体多元；其二、从文件的权威和效力来看，既有具有较高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有仅次于基本法律以外的法律，且丧失合法性的行政法规、地方性法规、行政规章，还有指导执法活动的司法解释和文件；其三、从文件的内容来看，有些规定前后不一致，不协调，甚至还互相抵触；有些司法解释或文件带有明显的立法性质，远远超出了司法机关应有的权限，大有以司法解释代替立法规定之嫌；其四、从全国范围来看，目前缺乏一部集劳动教养实体法、程序法、执行法为一体，完整统一，合法规范的劳动教养法典。

劳教立法体系结构上的缺陷，不但同我国法制建设的步伐不相协调，同依法治国的方针不相吻合，更重要的是，它严重制约了劳动教养制度的充分发挥，于惩治犯罪，保障人权不利。

; 三、在规范内容上，严重滞后于现实需要
自1957年以来，我国的立法机关虽然制定和颁布过一些有关劳
动教养的法律法规，行政执法机关或单独或与两高联合对劳动教养工作制发了大量的批复和通知，中共中央也发布了有关劳动教养的指示性文件。

但就现行规定而言，明显呈滞后状态，不能适应现实需要。

主要表现在：
(一)适用范围狭窄，适用对象过时。

根据现行劳动教养法律法规，我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，交通要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和农村。

除此之外的其他地域，均不属劳动教养适用范围之列。

由此可见，现行劳动教养的适用范围有严格的地域限制，这种限制主要包括两种情况：一种是劳教对象的户口所属地区范围的限制；另一种是劳教对象作案时行为所在地地区范围的限制。

这种限制性规定存在两大弊端；一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理；二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。

特别是在改革开放深入发展，农村社会治安日趋严峻的今天，这种对劳动教养适用范围的限制性规定的缺陷更加突出。

在适用对象方面，首先，劳动教养作为上承刑事处罚，下启治安处罚的“中间层次”（这种中间层次尽管在理论上存在较大争议，但是在实践中被广泛认可），与上、下两种措施不仅未能很好地衔接，反而出现严重脱节。

目前，应予治安处罚的行为有70种左右，刑法禁止的行为有400多种，而劳动教养专门法律法规规定的适用对象仅有10种人。

由于劳教专门
法律法规未能将当前出现的应予劳动教养的违法犯罪行为及时补充进去。

因此，近些年来一些新制定颁布的非专门规定劳动教养问题的法律法规根据各自的调整范围内的实际情况和需要，增加了劳动教养适用对象的规定，有的地方性法规和规范性文件也结合本地实际扩大了劳动教养适用对象的范围，有关部门也不得不根据惩治违法犯罪活动形势的需要，适时地制发一些通知、批复之类的文件。

即便是如此，仍难以适应现实需要，使得实践中常常发生适用劳动教养既找不到明确的法律依据，也没有文件依据的现象。

[2]其次，有些具体条文规定得不规范、不严谨、不科学，甚至带有浓厚的政治色彩。

如《劳动教养试行办法》第十条第（一）项规定“对罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子”应适用劳动教养。

这项规定除了过于笼统、原则外，还存在着这样几个问题：1、“反党反社会主义分子”属于政治性用语，不宜在法律规范中使用，因其缺乏明确的内涵、外延及确认标准，实践中难以掌握执行。

而且，我国现行刑法和治安管理处罚条例都没有把“反党反社会主义”作为违法犯罪行为而给予处罚。

2、从近年的实践看，按该项规定处理的人极少，而且其中多数属于只有反动或落后思想而无实际危害社会行为的人。

3、修订后的刑法已将“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”，“反革命”一词将不在法律中出现。

因此，该项规定已不适时宜，应予修改或废除。

再次，《劳动教养试行办法》第十条第（三）项中规定的流氓行为与第（四）项中规定的聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事行为存在种属关系，且修订后的刑法已将流氓罪分解成聚众斗殴、寻衅滋事、侮辱妇女、强制
猥亵、聚众淫乱等具体罪名，因而《劳动教养试行办法》第十条第（三）项中的流氓一语亦应在分解后取消。

（二）劳教期限过长且无具体适用标准。

根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。

必要时得延长一年。

与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。

尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁，但实际执行效果并没有实质性的差别。

对于大多数劳教人员来讲，他们所关心的是被限制或剥夺人身自由的长短，而很少考虑制裁性质的不同。

所以，在实践中，有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达三年之久的劳动教养。

[3]有的为了求得定罪量刑甚至不惜找关系走后门。

另外，现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限，但对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限，以及对哪些案件从重处罚，对哪些案件从轻处罚，都没有作出具体规定，这就给执法工作带来很大的随意性。

同一种案件，基本相同的情节，可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同，而处以轻重悬殊的劳教期限。

; （三）程序规定缺乏。

劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。

对这样一种涉及公民人身自由权的法律行为，应当设定较为严密的法律程序。

但纵观现行劳教法规，侧重于实体方面的规定，程序规范受到不应有的冷落。

具体表现在三个方面：一是对于劳教案件的办理程序，如立案
侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。

从办理劳教案件的实际情况看，往往是大杂烩，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，而恰恰没有劳教自己的办案程序。

[4]二是对行政相对人合法权益的保障程序的规制不全面，如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等在劳动教养专门法规中均没有明确规定。

三是适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、办案责任制、错案责任追究制以及先行羁押措施等均未作规定。

由于适用程序上存在的种种缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象，也使这一制度的公正性和合理性不断受到质疑。

因此，完善劳动教养适用程序已势在必行。

（四）劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。

目前，全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效问题，在办理劳教案件时，应否考虑追诉时效，以及如何适用追诉时效，办案单位认识不一。

由于认识上存在分歧，具体执行差异很大。

有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养；有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究；有的只要发现有违法犯罪行为，符合劳动教养适用条件，不论时间长短都予以追究。

另外，对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施，现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定，而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。

如对劳教审批的期限，有的规定为7
日，有的规定为10日，有的规定为15日，有的规定为30日；对被劳教人员在审批期间应采取的措施，有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施，有的规定采取收容审查（现已废除）或行政拘留等行政强制措施（或处罚）。

凡此种种，不仅严重制约了当前劳教审批工作的开展，而且使劳动教养制度的统一性和严肃性受到损害。

（五）劳教委这一集体执法组织形式，同我国现行的司法体制不相协调。

根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。

而现行劳动教养的法渊是行政法规和规章，同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。

尽管实际上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。

因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合《立法法》、《行政处罚法》有关行政处罚的设定权限与种类之规定；其二，不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”之精神；其三，与我国现行的司法体制不相协调。

因此，应及时予以调整或撤销。