社会政策与管理

公共政策
政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题、实现某种社会目标而制定的行动方案和行为准则。

公共性
权威性
价值性
群体性与社会性的统一
例：房产调控、股市、经济调节、道路限行、人口调控
社会政策
社会政策是政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和。

社会政策的主要特征是其社会性目标，即它一般不是为了直接促进经济发展或整个社会物质财富的增多，而是为了更加公平的分配。

事实上，社会政策就是政府针对市场经济制度的不足而采取的行动。

社会政策的基本功能：满足社会成员的基本生活需要，即社会安全网功能；增进社会整合和稳定；预防和解决社会问题；促进人的全面发展和社会进步。

社会政策的主要领域
基本生活保障：“收入维持”
公共医疗卫生：预防性卫生服务
公共教育
公共住房：经济适用房、廉租房
劳动就业：就业机会、劳动保护、最低工资、安全规范
社会福利服务：面向社会成员、尤其社会中具有特殊需要的个人或群体提供的福利性服务针对专门人群的社会政策：老人、妇女、儿童、残疾人、异地务工人员，等等
其他：“行为矫正”、家庭政策、社区政策等
社会保护
中国大陆社会政策发展的三个阶段
计划经济时代
广覆盖、多领域、低水平
改革开放初期阶段
市场化：劳动力市场、商品房
市场化过度：医疗、教育
“以人为本”的社会建设阶段
城市低保的扩大，农村低保的普及
养老、医保、教育等领域的改革
重视劳动者权利保护
住房保障体系的建设
西方社会政策科学的最新发展
公民的社会权
公民身份的发展要求社会权的扩大，要求国家必须保证人民有权利获得充分的收入、卫生、住房和教育福利。

影响个人基本需要界定的因素
经济
政治
相同经济条件下，多党制下的国家人们的基本需要会表现得比较高
文化、价值和意识形态
满足需要的途径
社会需要
社会整体生存、运行和发展所必需的条件
社会政策对社会需要的回应
社会政策部分地消除工业化和市场经济的消极后果调节社会成员间的社会关系，满足社会整合需要规范社会成员的社会行动，满足社会秩序需要
消除群体间的对抗紧张状态，满足稳定和谐的需要效率和公平并重，满足社会发展的需要
社会政策满足社会需要过程中的局限性
带来新的冲突
遵守规则并不意味着价值认同
如何把握社会发展与经济发展之间的尺度
我国社会政策发展的几个趋势
重视民生
以人为本
平等权利：城乡之间
社会政策是对社会问题的回应
社会问题是众多的个人或社会整体的某种需要得不到满足，从而对社会运行和社会发展带来负面影响的一种社会状况。

社会政策的本质是试图用集体的行动去解决社会问题，它在解决社会问题中起到非常重要的作用。

常见的社会问题常常通过养老、医疗、教育、公共住房、社会救助等社会政策来解决。

当代社会的主要社会问题：
社会不平等问题
贫困问题
老龄化问题
环境、资源与生态恶化的问题
犯罪与其他越轨行为问题
社会歧视问题
健康与疾病问题
居住环境问题
婚姻家庭、文明冲突等等
社会政策解决社会问题的机理
一、通过干预市场和社会生活，社会政策能够扭转因市场失灵和社会生活中的功能缺陷而导致的各种社会问题；
二、社会政策以政府力量为依托，具有权威性、严肃性和强制性；
三、社会政策以科学的方法达成对资源的合理配置，因而能够富有效率地解决社会问题；
四、社会政策能够动员广泛的社会力量来解决社会问题。

社会政策的局限
政府失灵
议程盲点
社会政策执行中有可能被歪曲
社会政策有可能带来新的问题
制定社会政策的原则
预防原则，防患于未然；
预见性原则：充分预见政策后果，防止解决一个问题带来更多问题；
利益协调原则：协调不同群体间的利益，协调社会利益的不同层次、协调个人需要的不同方面、协调个人、地区、国家利益，协调短期利益和长远利益；
价值导向原则：体现正确的价值观，有利于提升社会道德水平；
效率原则：可用于社会政策的资源是有限的，要以尽量少的代价达成合宜的效果。

社会政策的基本要素
主体、对象、资源、运行机制
社会政策的主体
指发起社会政策行动或提供相关服务的行动者
政府是最主要的部分
其他组织、群体、个人
是一个制度化的行动者体系
社会政策主体担当的角色
社会政策行动的责任者
社会政策行动的组织者
社会服务的直接提供者
社会政策主体的责任层次：制度模式补救模式
“福利国家”优缺点
优点普遍性稳定性和持久性更能体现社会公平
缺点效率低下导致福利依赖与道德冷漠抑制竞争与限制选择
多元福利模式
社会政策主体的多元化
介于原来的“福利国家”模式与经济新自由主义者倡导的私人福利模式之间
政府在社会福利体系中担当最主要的角色，同时各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。

政府与民间组织的关系为分工、合作和监督
基于对象区分的两种福利模式
普惠型福利模式：“普遍性社会权利”原则低水平或高税收
选择性福利模式：“特殊社会关照”原则贫困烙印管理成本
受益者分析
直接受益者、间接受益者
分析视角
事实分析：谁将受益、如何受益？
价值和道德分析
政策是否体现基本价值观
受益者行为是否符合社会规范
受益者标准及操作过程控制
受损者分析
社会政策所调动资源的最终提供者
社会政策中被忽略或边缘化的对象
“夹心层”
间接受损者
受损者是否认同社会政策所承载的价值观，是社会政策能否顺利推行的重要影响因素
集体主义VS.个人主义的社会文化
社团资本主义VS.自由资本主义
受损者可能采取的对抗策略:逃避、投票、用脚投票
弱势群体
社会中各类由于各种非不正当原因而导致社会经济地位比较低下的群体
这一概念包含一定的价值和道德评价
扶助弱势群体的方式
福利救助
提供机会
增能
社会政策的运行机制
指社会服务的传递机制，即政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式传递给受益者。

服务传递过程中的组织安排
资金运行方式
资金使用和服务活动中的各种规范
有效的运行机制能够
规范社会政策行动中各个行动者的行为
兼顾公平与效率的目标
兼顾公共服务方式与个人自由选择
服务传递模式及其优缺点
政府直接经营社会服务机构
稳定和充分的供给
保证服务的公共性
低效率
服务质量低
政府补贴供应方：一般性补贴or 按服务项目补贴
可节约部分资金
投入可与机构表现挂钩
服务机构间可形成竞争
服务机构受服务对象的压力仍比较小
检查评估可能流于形式
政府补贴需求方
兼顾受益人的自由与福利
政府对受益人的管理复杂化
社会政策行动的纯福利模式
福利性社会事业由政府或“准政府”部门管理
支出由公共资金支持
无偿的福利性服务
弊端：
浪费
低效
垄断
福利扩大化
“准市场”模式
在“社会主义”目标和原则下引入市场机制
服务机构之间的横向竞争
政府按服务项目数量和质量来拨款，或“政府购买服务”
扩大服务对象对服务机构的自由选择
增加福利使用者的付费
加强对服务机构的考核与评估
“准市场”模式优缺点
提高效率
降低财政负担
限制服务对象的不合理接受服务的行为，降低了社会福利服务中的浪费
给服务接受者提供了更加自由的选择
贫弱群体可能因此更难获得基本的社会服务
社会政策的制定过程，其实质就是当社会具有一定需要或出现社会问题时，政府就是否采取行动和如何采取行动做出决定
社会政策决策的内容
是否采取政策行动
受益者范围
福利水平的高低
资源调动方式
社会政策项目的运作方式
影响社会政策决策的基本因素
社会政策的需求情况
政府和政党的目标、多目标间的协调
社会政策的预期效果
政府的财政能力
社会政策行动的成本
制度方案和技术条件
社会政策的决策层次
社会政策的可行性
政策的可能性：财务、技术、人员和组织方面的条件是否具备
政策的合理性：从政治、经济、文化方面看政策是否合理
政策的有效性：政策是否能达到预期目标
政策的可接受性：政策的负面后果是否可容忍
社会政策可行性的主要方面：经济可行性政治可行性技术可行性
主要环节流程
社会政策行动的管理
通过合理的组织体系、有效的规章制度和合格的管理人员队伍来保证社会政策行动有序地进行
目标双重性：
社会效益优先
经济效率并重
管理层次
行政管理层次
行业管理层次
社会服务机构管理层次
管理对象
内部管理
外部管理
“福利漏洞”问题指社会政策实践中因管理不善而造成社会福利资源流失和浪费
福利机构方面的漏洞：内部管理不善
服务对象方面的漏洞：外部管理不善
受益者的不当受益
超标受益
重复受益
受益转移
例：公共住房政策
社会政策评估
评估对象：
政策方案
社会政策具体行动及其效果
特点
有组织的行动
讲求科学性和客观性
权威性
作用
发现存在的问题
为政策的调整完善提供资料
监督社会政策的执行
一、价值中立与价值关联
价值中立：
社会科学研究的基本方法论议题。

指研究者在进行社会研究时，应当遵循事实材料所揭示的指导线索，而不论这种结果是否有损于自己珍视的价值。

价值中立是保证研究的客观性所必须的。

价值关联
但是，社会政策的努力恰恰是为了以特定的价值观改造社会，因此，社会科学研究必然是价值关联的。

社会科学研究的价值关联体现在
指导选题
社会科学家在研究过程中，必须探讨行动背后隐藏的意义，也即探讨行动表现的价值
社会政策研究成果的运用体现价值取向
应当区分事实世界与价值世界，在事实世界适用价值中立原则，在价值世界适用价值关联原则。

二、社会政策中的价值争议
公平与效率
公平是人类共同的价值观，但对公平的理解则是大为殊途的。

经济自由主义学派反对“福利国家”体制，不是因为反对公平，而是他们认为“福利国家”妨碍了人们公平的自由。

罗尔斯的“差异原则”：每一项政策的基本目标都应当是平等，除非适度的不平等不仅能增进社会中境况较好者的利益，也能同时增进境况较差者的利益。

即“社会下层福利最大化”原则。

这一原则暗示，效率与公平并非始终矛盾的。

公平也有可能促进效率
市场社会主义即试图用有效率的方式追求公平
社会权：
社会权指公民获得社会福利的权利，包括公民在受教育、社会福利与社会保障等方面的权利。

社会权是相对于公民权中原有的“法律权”、“政治权”而言的，是公民权利发展到新阶段的成果。

第三条道路
背景
石油危机
滞胀
凯恩斯主义的失败
经济新自由主义的兴起
福利制度缺乏效率
工作伦理弱化
政府包办，个人缺乏自主权
撒切尔主义和里根主义
90年代初，经济新自由主义的私有化政策造成新的经济衰退和社会危机
第三条道路：超越社会民主主义与新自由主义
兼顾
国家与市场
供给与需求
公平与效率
权利与义务
在经济全球化、个人生活转变的大背景上，推行新政策、塑造新经济、构建新福利
“无责任即无权利”
“无民主即无权威”
重构国家：转变治理方式，重构政府与公民之间的关系；
重构福利国家
在公共部门与私人部门间建立新的协作机制
福利国家应当及时调整自己的政策，以便覆盖新型的风险
倡导积极的福利，尽量在人力资本上投资：教育、职业培训、就业引导、卫生保健
以“社会投资国家”取代“福利国家”，注重个人、社会的自主和自我发展
在福利领域，“公民社会”与国家的关系既非服，也非对抗，而应当是合作的关系
超越左右的思维模式，对陷入僵局的社会政策变革来说是有启发意义的，其妥协中和的态度使其能够获得更多的支持；
其思想内容已经被运用于西方社会政策领域的改革；
“第三条道路”关于公平与效率并重，社会政策领域的公私合作等思想，对于我国的社会福利建设也是有指导意义的。

发展性社会福利
人力资本投资计划
就业和自主创业计划
微型企业和小额贷款计划
工资补助、最低工资、生计工资计划
资产积累计划
社会资本计划
消除经济参与障碍、创造平等机会的计划
社会政策的微观经济功能
对生产过程的影响
劳动力再生产
应付生产过程中的风险
提高人力资本
推高劳动力价格和企业生产成本对分配过程的影响
初次分配与再分配
影响消费和储蓄
影响贸易与投资
社会政策对宏观经济的影响
积极方面
社会稳定
社会整合
提高人力资本
可能的消极方面
抑制投资
FDI缩减、资本外流
出口缩减
社会政策的模式
社会政策的政治功能
支撑政治制度和政府的合法性民主
民本
维护政治稳定
帮助实现政党政治目标
国家在福利制度中的角色：几个视角
国家和社会组织的关系
三种观点
社会组织融入国家体系
社会组织对抗、约束国家
相互合作和功能互补
“增大社会组织活力”
利益集团影响社会政策的三个层面：
临时性的集体活动
具有长期组织形式的集团活动
意识形态行动，改变价值观
社会政策与不平等
社会政策缓和贫困、社会排斥和不平等问题
但不民主的社会政策也可能增大不平等
“公共服务均等化”
社会政策与公民生活质量
物质条件保障
缓解精神压力
良好的社会环境
新的人类发展视角
综合性的发展指标
例：HDI指标：综合“人均收入水平”“识字率”“预期寿命”等指标经济、社会、环境的协调发展
可持续发展
综合性的人类安全
经济全球化与社会政策
四种观点
经济全球化会导致社会政策的倒退
经济全球化会促进社会政策的现代化
福利政策是国内政治的结果
经济全球化是福利国家的结果
经济全球化对社会政策发展的影响
推进福利国家改革
推动各国之间的政策学习和政策趋同
社会政策的“超国家化”
全球社会规制
国与国之间的再分配
超国家层面的社会福利供给
全球化背景下的社会政策议题
社会政策与经济竞争力
社会倾销
福利移民
外派劳动力
社会保障是政府通过公共行动向社会成员提供基本生活保障的政策体系，是通过制度化的方式使社会成员在因年老、疾病、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力，或生活遇到障碍时，能够从国家和社会获得基本生活保障。

社会保障的主要内容
老年社会保障
失业社会保障
疾病和职业伤残
反贫困
针对特殊群体的专门社会保障
养老保险的三个层次基本养老保险企业年金（职业年金）个人储蓄养老保险
反贫困的发展性政策促进贫困地区的发展：经济、医疗卫生、教育、社会
促进贫困者就业
社会资本建设
我国社会保障制度的现状
较为完善的社会救助体系框架基本形成
社保综合改革推进
强化政府责任，财政投入扩大
社保架构已形成，覆盖各大风险
制度进一步完善，法治化水平提高。

《社会保险法》、《社会救助法》出台
社保覆盖面扩大，基本达到全覆盖
我国社会保障制度存在的问题
社会保障体系呈碎片化状态
多层次社会保障制度尚未形成
养老保险个人帐户空帐问题突出
延迟退休年龄的问题
社会保障管理水平有待提高
社保制度改革的目标与任务
建立更加公平可持续的社会保障制度。

坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。

推进机关事业单位养老保险制度改革。

整合城乡居民基本养老保险制度、
基本医疗保险制度。

推进城乡最低生活保障制度统筹发展。

建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。

完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。

研究制定渐进式延迟退休年龄政策。

加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。

健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。

健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。

加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。

制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。

医疗卫生政策是政府通过配置医疗卫生资源，以预防疾病，促进、保护和恢复国民的健康为目标而采取的一系列规定和行动的总称
三大目标
通过降低死亡率和发病率，提高国民的健康状况
保护国民免于因健康问题带来的经济风险
满足公民的健康需要
政府介入医疗卫生领域的必要性
保证医疗卫生服务公共品的供给
正外部性
防止国民看不起病或因病致贫，保证医疗卫生资源配置的公平性
矫正市场失灵
信息不对称、不完全竞争、逆向选择、道德风险
公共卫生政策的基本内容
新医改的方向
普惠性原则
公益性原则
基本卫生服务均等化原则
强化政府责任的原则
新医改的方向
普惠性原则
公益性原则
基本卫生服务均等化原则
强化政府责任的原则
公共卫生领域存在的问题
公共卫生投入不足，轻预防重治疗的问题未根本解决
城乡公共卫生资源仍存在较大差距
公共卫生资源配置失当，公共卫生机构职能错位
基层医疗卫生机构能力建设滞后，基本卫生服务难以下沉到基层
医疗服务政策存在的问题
个人现金卫生支出占比偏高
基本医疗保障水平偏低
财政补助力度不够，以药养医问题突出
教育政策
通过政府的公共行动维护教育公平和促进教育事业发展，以公平地满足人们受教育的需要，并以此提高全社会的人力资本、促进社会整合，最终促进经济和社会的发展。

中国教育政策的现实问题
西部基础教育发展滞后；
区域内不均等化程度仍在上升；
高等教育数量增长但质量堪忧；民办高校管理体制不健全；
职业教育不能满足经济社会发展需要。

未来发展方向：
促进教育公平，统筹城乡义务教育资源均衡配置；
建立现代大学制度，促进高等教育内涵式发展
完善政策体系，构建现代职业教育体系；
继续推进素质教育，增强创新能力；
构建和完善终身学习体系。

就业社会政策指政府或其他组织为劳动者提供就业机会、合理分配就业机会、解决失业问题和保护劳动者权利而采取的各种行动的总和。

促进劳动就业
加强就业保护
保障就业公平和就业安全
维护劳动者合法权益
促进劳动者个人才能的发挥
促进社会稳定
促进就业机会增多的方式
经济政策：经济增长
兴建公共工程
鼓励失业人员自谋职业和积极创业
提供就业培训和就业中介服务
公平分配就业机会的政策
平权行动VS.庇护性就业岗位
公共工程计划
小额贷款项目
扶贫开发项目
要求企业在雇佣行为中不得歧视
就业政策重点
高校毕业生
农村转移劳动力
城镇困难人员
退役军人
社会福利服务政策指直接面向社会成员，或者是社会中具有特殊需求的个人、家庭或群体提供的福利性服务
改革：社会福利社会化
投资主体多元化
服务对象公众化
运行机制市场化
服务方式多样化
服务队伍专业化和志愿者相结合
存在问题：
政府对民办社会福利机构的实质性支持不够
对民办机构的管理存在漏洞
农村社会福利服务发展缓慢
一个转变，三个结合
由补缺型向适度普惠型转变
居家、社区和福利机构相结合
政府主导与社会参与相结合
法治化、专业化、标准化相结合
老年人社会服务政策是指“政府或其他社会组织为满足老年人在基本生活、日常照顾服务、医疗保健、维护合法权益等方面的基本需要，使老年人享有幸福愉快的晚年生活而向他们提供各种社会服务的政策”。

我国老年社会服务政策现存问题
相对于老龄化程度的加深，我国老年社会服务政策方面仍存在着明显的不足和缺陷，主要表现在以下几方面：
1、养老保障体系不健全，覆盖面窄，资金管理落后。

2、农村大量劳动力流入城市后，农村的养老服务未能建立
3、贫困老人缺乏必要的物质生活保障，社会救助体系不完善。

4、独生子女家庭养老问题日益突出，相关政策亟需
5、我国老年人社区照顾发展缓慢，社区照顾未能发挥应有的作用。

6、针对老年人的维权服务仍不完善。

中国老年社会服务保障体系
依据服务主要提供主体可划分为：
家庭养老服务体系
社区养老服务体系
社会养老服务体系
依据老年人生活居住形式可分为：
居家养老服务。