如何推进户籍制度改革

如何推进户籍制度改革

一、当前户籍制度改革中存在的问题

（一）导致城市资源短缺

各地乡镇教育得不到政府的重视，教育设备明显比城市差，教师素质也更不上时代的要求。因此，城乡教育条件的差异性，导致很多农村父母在城市购房，为孩子创造一个良好的教育环境，使得农村剩余劳动力向城市转移，给城市资源供给带来很大压力，以及教育资源的明显短缺。

（二）突出城镇化中的区位差异

户籍制度改革以来，由于城市户口与农村户口表现出来的差异性，如城市发展只重视人口的控制，不重视城市基础设施的建设，这种本末倒置的管理方式严重制约了城市建设和城市化的发展，乡镇企业经营者和很多村民不愿意把户口转向城镇，“农转非”和“村改居”已经没有多大吸引力，到城镇搞生产经营成本较高，居住的限制较多，缴纳税费项目多，造成人们望城却步。并且现有的户籍制度把占我国人口绝大部分的农民人为地排斥在城市之外。

（三）没有实现居民身份的真正平等

改革开放以来，城市户口原先可以享受到很多农民不能享受到的福利，农民的社会保障得不到国家的重视。因此，附着在农业户口和非农业户口划分上的某些不平等特权没有取消。但是随着各项体制改革的深入，城镇居民曾经享有的各种福利优势明显弱化，而农民则在宅基地审批、人口计划生育政策等方面享有优于城市居民的利益。因此，同样的土地上，公民却有着不同的身份和社会地位，有些地方政府以农村户口为依据，限制农民进入正式部门工作，农民在劳动力市场上也受到不应有的歧视。

二、深化户籍制度改革的原则和制度

（一）引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移的原则

随着淮北城市规划的进展，我市将来还有近21万的农村人口要成为城市人口，7万多现有过剩农村劳动力和人口需要迁移。我们必须立足人口大国的基本国情，充分考虑淮北的经济发展水平和城市综合承载能力特别是容纳就业、提供社会保障的能力；必须尊重农民意愿，切实保障农民合法权益；必须坚持统筹规划，着力完善配套政策；必须坚持分类指导，做到积极稳妥、规范有序。

（二）便民、利民的原则

自2003年以来，各级公安机关相继出台多项便民、利民措施。在户籍制度管理方面，淮北市公安局将由市局办理的购房、务工准迁等多项审批权限下放到派出所，夫妻、父母与子女之间的投靠准迁由公安机关办证窗口根据群众申报材料直接办理，进一步强调了公安机关服务的时间意识，缩短了一系列群众意见强烈的“时间门槛”。将服务向业务前沿延伸，推动服务的市场化进程。政府创新执法理念，树立服务观念，在工作的每一个环节为老百姓想得妥贴、周到，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

（三）循序渐进，逐步推进的原则

户籍制度改革应循序渐进，逐步推进，需要仔细考量，权衡利弊，稳步推进。因为户籍制度改革是一个系统而复杂的工程，是一项涉及国家稳定和公民权利保

障的重要制度。在国家确定的基本户籍管理制度和政策范围内，结合我市实际情况进行探索，制定出具体的改革措施。

（四）实行暂住人口居住证制度

依据国家规定，结合我市实际和全省居住证试点工作经验，抓紧制定我市居住证管理相关规定，逐步实行暂住人口居住证制度，保护长期在城镇工作生活暂不具备或不愿意将户口迁入我市的暂住人口的合法权益。

三、完善配套政策措施

（一）依法保障农民土地权益。农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段，农村人口落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。坚持土地用途管制，不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划。禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式，非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。

（二）完善就业培训保障机制。农村人口转户城镇居民后，纳入城镇公共就业服务和政策扶持范围，加强就业指导、培训和就业服务，促进其在城镇稳定就业。

（三）完善社会救助和福利服务保障机制。农村人口转户城镇居民后，符合条件的应纳入城镇低收入困难群众基本生活保障体系、社会福利服务体系、养老服务体系。加强城市社区公益性服务设施建设，切实满足城市扩容后社区服务管理等公共服务的需求。

（四）完善住房保障机制。农村人口转户城镇居民后，符合条件的应当享受当地政府住房保障政策。鼓励支持用工企业和单位建设职工公寓，鼓励支持大中型企业建设保障性住房，逐步改善稳定就业的农民工、大中专院校毕业生等住房困难人员的居住条件。

（五）完善城乡教育保障机制。合理配置城镇教育资源，保障转户城镇居民和在城镇务工、经商人员的子女接受公平的教育，享受与现有城镇学生的同等待遇。

（六）完善医疗保险制度。农村人口转户城镇居民后，已在城镇稳定就业且具备相应缴费能力的，或与用人单位形成劳动关系的，应当参加城镇职工基本医疗保险。没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参加城镇职工基本医疗保险，也可参加城镇居民基本医疗保险。抓紧制定城镇职工、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度的转移衔接办法，实现城乡基本医疗保险关系的转移和衔接。

（七）完善养老保险制度。农村人口转户城镇居民后，对符合参保条件，未达到法定退休年龄的，可按规定纳入城镇职工基本养老保险，有用人单位的，由用人单位统一参加城镇职工基本养老保险并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参加城镇职工基本养老保险。不符合参加城镇职工基本养老保险条件的，可按规定参加城镇居民社会养老保险。对于转户前已享受新农保的，在转户后，可按规定转入城镇居民社会养老保险，享受城镇居民社会养老保险待遇。

其实，户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。不研究解决好相关的社

会经济政策问题，户籍制度改革将难以稳步推进。“不改变现行社会政策，户籍制度改革单兵难进”，针对群众如此议论，建议市政府在出台改革户籍管理制度意见的同时，要求发展改革、财政、公安、民政、教育、卫生、人力资源和社会保障、人口计划生育、住房城乡建设、国土资源、农业等部门结合实际，对已出台的与户籍挂钩的政策进行清理，尽快研究制定与现行户籍制度改革相适应的配套政策和措施，做好政策宣传工作，消除群众对户籍制度改革不切实际的幻想，切实为改革营造良好的社会氛围。

四、推进户籍制度改革的基本思路

户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治、长短结合，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度，实现公民身份和权利的平等。为此，应按照“统一户籍、普惠权利、区别对待、逐步推进”的思路，加快推进户籍制度及其相关配套改革，为积极稳妥推进城镇化扫清制度障碍。

统一户籍。户籍制度是依法收集、确认、提供住户人口基本信息的国家行政制度，其基本功能是身份证明、人口统计和社会管理。户籍制度的功能并非是居民身份证所能完全取代的。关键是要打破城乡分割，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户口登记管理制度，同时剥离户籍中内含的各种福利，还原户籍的本来面目。

普惠权利。剥离现有户籍中内含的各种福利，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务常住人口全覆盖。公民一律在常住居住地即户籍登记地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，享受各项公共服务和福利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。

区别对待。考虑到不同地区发展阶段和条件的差异，实行区别对待、分类指导，不搞一刀切。要允许各地区从自身实际情况出发，在符合全国户籍制度改革目标的前提下，因地制宜制定不同的公共福利标准和改革方案，采取符合本地实际的具体措施。

逐步推进。大体分两个阶段：第一阶段为过渡期。对常住外来人口统一发放居住证，保障公民基本权益，并享受本地部分公共福利。当持证人符合一定条件，如有固定住所和稳定收入来源、居住或持证达到一定年限等，应发给正式户口。这些条件可由各地根据实际情况制定，但门槛不能太高。第二阶段为并轨期。当条件成熟时，取消居住证，实行居住证与户口并轨，即完全按常住居住地登记户口。所谓条件成熟，就是要基本建成均等化的公共服务制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖。

五、推进户籍制度改革的政策措施

1.合理引导农业人口有序转移

加强对城市常住外来人口、综合承载力和人口吸纳能力的调查研究，摸清资源环境承载力以及交通、教育、卫生、医疗等公共设施容量，制定科学的发展规划，合理引导农业人口有序转移。要谨防大城市和特大城市以承载力不足、设置过高的市民化门槛，阻碍农业转移人口市民化。对于中小城市和小城镇，要着力提高公共服务水平，积极促进产业和人口集聚，切实提高对农业转移人口的吸纳能力。