公共权力悖论、异化与制约

云南行政学院学报
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公共权力：悖论、异化与制约
张振华
（南开大学 政治学系，天津，#"""&%）
摘 要：作为权力的一种类型，公共权力不仅继承了权力的强制特征，而且对这一特征做了某种程度的强化：
! 此节的部分内容参考了吉林大学行政学院周光辉教授所开设的《权力政治学》笔记。
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张振华：公共权力：悖论、异化与制约
能，既要填补市场职能的空缺，也干预积累过程并 补偿它在政治上可能的后果。因而，现代国家大都 奉行“有选择的干预主义”，即要求政府放弃传统 的“守夜人”角色，对经济进行主动的干预，弥补 市场机制的不足，这必然导致政府职能的扩张。但 在另一方面，随着民主化运动的兴起，公民争得了 更多的个人权利。过去一些由政府承担的职能，现 在则要求政府退出这一领域，交由公民个人或团体 组织来行使，这又必然导致政府职能的退缩。这样 现代政府就面临这样的处境：既有扩大政府职能的 需要，也存在政府职能退缩的要求。如何把握这一 度，掌握好临界点，是 困 扰 现 代 政 府 的 一 大 难 题。 由于政府职能错位引起的公共权力异化有两种主要 的表现形式。
张振华：公共权力：悖论、异化与制约
被纳入 了 公 共 权 力 系 统， 成 为 公 共 权 力 的 一 种 变 形。
强制性与公共性是公共权力的两大主要特征。 它们之间存在着密切的联系。强制是手段，公共目 标才是目的。因而在逻辑上，公共权力不仅要通过 强制的手段来有效地实现公共目标，而且还要通过 有效地服务于公共目标使公共权力对暴力的使用与 垄断获得正当性。这实际上是要为公共权力使用暴 力设置条件：通过某种程序获得公众的同意而使用 暴力；暴力的使用是服务于公共目标的；暴力使用 的结果促进了公共的福祉，这才是公共权力垄断地 使用暴力的正当性之所在。
被权力行使者的私人性所掩盖，也无法排除在实践 中公共权力沦为权力行使者实现其特殊利益工具的 可能。
悖论二：公共权力的中立性与决策的利益倾向 性之间的矛盾。
中立是公共权力的公共性的必然要求，它是指 公共权力的行使者要平等地对待当事各方，即在相 同的状况下，当事各方的利益应得到同等程度的保 护。在当事各方的利益发生冲突时，公共权力应处 于超然的地位，不能偏向一方，以损害一方的利益 来满足另一方。然而，公共权力的中立性要通过一 个个具体的公共政策来体现。政策的制定者（决策 主体）要对不同的利益诉求做出取舍，因而决策的 过程实际上是利益的分配过程。但是，决策主体有 着独立的价值认定与评判标准。他们所制定的公共 政策总 是 要 符 合 自 身 的 偏 好。 在 利 益 的 分 配 过 程 中，他们总是基于自身的价值排列来对价值进行取 舍。这种取舍在法律上是正当的，因为其决策主体 的性质就决定了即使最严格的法律也必须赋予其一 定幅度的选择的自由，也即自由裁量权是其身份所 决定的。但这种取舍未必是正义的，因为存在这样 的可能：那些与他们的偏好存在差别的群体的利益 总是得不到 有 效 的 实 现 与 维 护。 另 外， 不 同 的 个 体、团体在决策过程中的影响不同，这也会导致公 共政策总是带有一定的利益倾向性。
作为权力的一种主要类型，公共权力是权力在 政治领域的特殊表现。这种特殊性表现为相对于权 力而言，公共权力是对权力强制特征的强化：强制 具备了垄断性与普遍性。
强制的垄断性与普遍性使公共权力所拥有的强 制具有彻底强迫的特征。“那些不愿屈服于家庭控 制的人可能被从亲属团体中逐出，那些抵抗雇主的 人或许会丢掉挣取面包和黄油的手段，那些拒绝神 圣权威的人也可能被驱逐出教会。如果这些人除了 留下外还有其他出路，这些制裁就不是彻底强迫性 的。在一些社会中人们没有家庭照样能生存，还可 以找到新的糊口方式，建立新的信仰或干脆什么也 不信。然而一般来讲，国家的最终制裁是暴力。如 果这个国家垄断了暴力，除了屈服或死亡外就别无 选择。”正是基于公共权力所拥有的这种彻底的强 制，使人们对公共权力抱有极大的警觉。因为公共 权力一旦失控，所造成的社会成本将是巨大的。
公共权力的异化 公共权力内在的矛盾使公共权力有了异化的可 能。公共权力异化表现为政府职能的错位。政府应 该干什么，不应该干什么，应该通过什么样的方式 和程序 来 干， 这 些 问 题 都 涉 及 到 对 政 府 的 合 理 定 位。政府定位的实质是要为公共权力的行使设置合 理的边界，防止公共权力的畸形膨胀而对公民权利 的不法侵害。不同的历史时期，人们对政府的定位 也有所不同，有的甚至截然相反。迄今为止，大约 有五种 主 要 的 政 府 定 位 理 论。 它 们 是 政 府 全 能 主 义、无政府主义、放任主义、干预主义和有选择的 干预主义。按照哈贝马斯的观点，在所谓的“晚期 资本主义阶段”，自由资本主义时代国家的政治经 济二重 性 已 经 开 始 消 失。 国 家 同 时 负 担 起 多 种 职
强制具有了垄断性与普遍性。与私人权力相比，公共权力又具有公共性。公共权力这两方面的特征，如果配置
失当，在实际运行过程中，就会导致公共权力的异化。公共权力的私化、滥用都是这种异化的具体表现形态。
由此，权力的分立与制衡在制度层面上便是不可或缺的。
关键词：权力；公共权力；悖论；异化；制约
中图分类号：’(#" ) *
一是公共权力的私化。在人类政治文明的发展 史上，公共权力的归属有两种形态：公有和私有。 相应的 政 治 体 制， 我 们 称 之 为 民 主 政 治 和 专 制 政 治。在专制政治中，公共权力是作为私人财产wenku.baidu.com个 人而且是特定的个人所占有的。权力的交接也象财 产的继承那样在家族之间进行。在这种权力私化的 状态下，不存在权力的分割，君主集立法、行政、 司法、军事等大权于一身，完全排斥了他人在制度 内寻求合法的通过和平的方式获取政权的可能，血 统成为唯一的分享权力的标准。在这种情况下，政 府的公共职能与君主的私人事务是高度重合的，甚 至于君主的私人事务是政府的首要职能。公共权力 的私化是公共权力异化的极端表现形态。
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强制性是权力的本质属性，它源于权力对暴力 的占有与使用。公共权力是权力的一种类型，是权 力在政治领域的特殊表现。这种特殊性体现为公共 权力是对权力强制特征的强化：强制具有了垄断性 与普遍性。与私人权力相比，公共权力又具备了公 共性的特征。公共权力的这两方面的特征如果配置 失当，也即公共权力不能通过有效地服务于公共目 标而使其对暴力的使用与垄断获得正当性，就会造 成公共权力异化的后果。由此，权力的制约便是必 要的。
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与私人权力相比，公共权力又具有公共性的特 征。所谓公共权力的公共性是指公共权力是一种代 表社会公共利益，以社会公众支持为基础，按照公 共理性来运作，并以强制力来保障实施的管理社会 公共事务的能力。公共性是公共权力区别于私人权 力的最明显的属性，也是公共权力的根本属性。在 人类文明的特定阶段，公共权力的公共性存在两种 变形：一是公共权力进入了私人领域，干预甚至强 制私人事务，把私人事务作为公共事务，从而形成 了极权政治。此时公共权力扩展了它的作用范围， 相应地压缩了私人权利的空间。这种公共权力的变 形构成了对民主原则的实质性违反与背叛。西方民 主理论 有 一 个 基 本 的 前 提 假 设， 即 社 会 契 约 论 思 想。它的基本观点是：人民让渡出部分权利以组成 国家，但个人让渡出的权利是有限的，个人保留了 生命、自由、财产等不可转让的权利。公共权力对 私人领域的干预实际上是对个人不可转让的权利的 侵害。事实上，近代的思想家早已注意到了这一问 题。他们认为，个人一旦转让权利组成国家，那么 对私人权利的最大威胁就来自于以国家为表现形式 的公共权力。因而他们在设计公共权力的结构时， 提出了分权与制衡的理念，用权力制约权力，以此 为公共权力的行使设置合理的边界。二是当公共权 力需要借助某种特定的私人权力时，这种私人权力 就变成了亚政治权力或准政治权力，如中国古代由 于国家权力的有限性，社会秩序的维系在相当大程 度上需要借助族权。这时的族权得到国家的默认，
悖论三：公共权力的公共性目标与强制性手段 之间的矛盾。
公共性与强制性是公共权力的两大主要特征。 公共权力的目的———普遍的安全、公正的秩序，要 通过公共权力的手段———基于对暴力的占有和垄断 而带来的彻底强制来实现。然而，“暴力像火一样， 可以成为人们有用的奴仆，也可以是危险的主人， 一旦失去控制，就会拥有巨大的破坏力。”“与其他 任何机构相比，国家可能尤其受到它所使用手段的 影响，它们的被滥用会对国家的目的造成致命的损 害。”目的并不能决 定 手 段， 因 为 “ 有 些 手 段 是 如 此的不道德，以至于没有什么目的能够说明它们的 正当性。”事实上，如果 个 体 的 利 益 诉 求 被 公 共 权 力认定为不符合公共目标，那么个体“除了屈服或 死亡外，就别无选择。”
然而，在实际的政治运行过程中，公共权力这 两种特征并不一定能够得到恰当的配置。公共权力 存在多种异化的可能：公共权力不是以服务于公众 为目标，而是沦为维护私人或小集团利益的工具。 这是对公共权力公共性的违背。暴力的使用，不经 过人民的同意，频繁地使用暴力，导致公共权力对 暴力的垄断使用失去了正当的基础。这是对公共权 力强制性的违背。这两种情况的结合就构成了集权 主义的政治体制———公共权力滥用暴力用以维护私 人或小集团的不正当利益。
一、公共权力的悖论与公共权力的异化! 所谓公共权力的异化指的是公共权力“来自于 公民权利，与公民权利分化并独立地凌驾于公民权 利之上，最后走向公民利益的反面”。在政治实践 中，公共权力之所以被异化，是由于公共权力的强 制性与公共性的不恰当配置而造成的。这种不恰当 的配置也是形成公共权力悖论的原因。 悖论一：公共权力的公共性与占有使用的私人 性之间的矛盾。 人性的 假 设 是 一 个 思 想 家 进 行 理 论 架 构 的 前 提。尽管中西方的思想家在对人性的理解上存在分 歧，但不可否认的是任何一个个体都是具有特殊利 益和特殊偏好的存在。任何群体也是基于群体成员 存在某方面相同或相似的利益，才得以存续。这种 利益基础一旦消失，群体就会解散。公共权力是通 过这些 具 有 特 殊 利 益 和 偏 好 的 个 体 或 群 体 （ 如 政 党）来行使的，公共权力的公共性也要由这些个体 （公务员）或组织（各级政府）来体现。因而公共 权力的运行过程不可避免的要体现出权力行使者的 意志，这就是公共权力的个人性或私人性。正是存 在于公共权力中的这种私人性，构成了政治及公共 权力在运作中侵犯公共利益的最后原因。由于公共 权力的公共性与私人性同时存在，决定了社会成员 操作国家的公共权力后，其运用公共权力服务于公 众的利益与追求个人的利益都是可能的。可是，当 公共权力的行使者运用权力主要或完全追求自己的 利益时，政治的私人功能就会充分体现，公共权力 行使者的个人利益就会扩大，相应的公众利益就会 受到政治的侵蚀。这时，公共权力的滥用就会不可 避免。因此，如果我们不能通过一系列的制度设计 将公共权力行使者对利益的追求限制在一个有限的 框架内实施。我们将无法保证公共权力的公共性不
二是公共权力的滥用。公共权力的滥用，是一 种常见的权力异化方式。它可以简单地表述为：公 共权力的过度行使。这主要包括两种情形：（!）是 公共权力不恰当地侵入了私人的权利空间，也即政 府管了不该管的事情。如媒体炒得沸沸扬扬的“夫 妻观黄”! 事件即是此类情形的典型。随着民主制 度的完善，公共权力对个人事务的不适当侵入被认 为是国家侵权，从而有了国家赔偿制度。（"）公共 权力不适当地维护了私人的特殊利益。它通常表现 为以权谋私、 权 钱 交 易 等 腐 败 行 为。 在 此 种 情 形 下，公共权力异化为权力行使者维护其特权地位， 实现其不正当利益的工具。