专题研究——总体规划中的分区规划

专题研究——总体规划中的分区规划

一、引言

在风景名胜区总体规划中，分区规划一直是最主要的内容之一，这里的分区类型包括景区（游览区）、保护分区、功能分区等。近年来，随着总体规划工作的深入，分区规划的作用得到进一步重视。有专家提出，“风景区的所谓开发，必须坚持在功能分区原则下的定位建设，才能健康发展”。建设部也提出在风景名胜区总体规划编制中加入“核心景区”的概念，对其进行专项规划。

从字面上看，分区就是希望通过在空间上建立起保护和利用之间的协调关系，并在政策上进行支撑来实现这一目标。但是传统形成的分区理论和技术存在许多的问题，例如，名称不统一，定义不明确，技术不科学等，已经不能很好的协调现阶段保护和利用之间关系。而且，风景名胜区的分区技术与国际上和其他相关领域分区的发展也存在一定的差距，需要借鉴和改进。因此有必要对分区规划的理论和技术进行系统研究，尽可能解决存在的问题，使其在保护和利用协调过程中发挥更有效的作用。

黄山风景名胜区是我国国家重点风景名胜区，正如它的资源特色具有典型性一样，它的规划和实践在我国风景名胜区事业中也体现出相当程度的典型性。例如，黄山风景名胜区第一批被评为国家重点风景名胜区，较早的（1980年开始）进行了第一轮总体规划，较早地列入世界自然遗产和文化遗产的名录。因此，对黄山风景名胜区的分区规划进行研究，不仅对黄山风景名胜区的保护和利用工作具有实践意义，同时对全国风景名胜区的保护和利用工作具有一定的示范作用，也为完善我国风景名胜区分区规划理论和技术提供建议。

二、国际上的分区概况

1分区类型

目前国际上保护区或者国家公园通常应用的分区类型为Management Zones，即管理分区或管理政策分区。以下简单介绍IUCN管理分区和美国国家公园管理分区。

IUCN管理分区定义如下：

special and/or unique values zone具有杰出的资源价值，限制或禁止游览活动。primitive/wilderness zone禁止机动车道路和基础设施，禁止人为操控的管理技术。自然进程成为主导。允许有步行道路和一些简单的露营设施，但是在数量、范围、形式上受到严格的控制。limited development zone允许有限制的发展。主要目的是满足一定程度的游憩需求。所有的开发必须控制影响。intensive development/services zone在大部分保护区内这个区域是不适合的，越来越多的保护区将这类分区搬出了保护区范围。zoning for traditional and indigenous users，针对传统利用形式的特殊分类。

美国国家公园管理分区相关内容如下：

分区的定义：为了实现不同的资源保护和游客体验的目的，采取与其他区域不同管理政策的区域。在分区类型方面，例如，backcountry recreation zone, primitive natural area zone,

motorized sightseeing zone, sensitive resource protection zone, developed zone等。在管理措施方面，将管理对象分为五项：总体资源状况、总体游客状况（细分为游客体验和解说活动）、管理活动的类型和程度、游客使用的类型和程度（细分为游客活动和游客间互相影响程度）、开发项目（主要是人工设施建设）的类型和程度；管理措施一般为定性的描述，如程度的描述，低、中等、高。

各分区特征一览表

2分区监测

将监测应用到分区中，主要是受到LAC理论的影响。LAC理论，英文全称为“Limits of Acceptable Change”, 中文可译为“可接受的改变极限”。它是从游憩环境容量概念中生长出来的一种理论，用于解决国家公园和保护区中的资源保护与利用问题。 20世纪90年代以后广泛应用于美国、加拿大、澳大利亚等国家国家公园和保护区的规划和管理之中，取得了很好的效果。

“可接受的改变极限（Limits Of Acceptable Change）”这一用语是由一位名叫佛里赛（Frissell,1963）的学生于1963年在他的硕士学位论文中提出来的。佛里赛认为：如果允许一个地区开展旅游活动，那么资源状况下降就是不可避免的，也是必须接受的。即使是很低强度的旅游活动，也必然会对环境造成负面影响。关键是要为可容忍的环境改变设定一个极限，当一个地区的资源状况到达预先设定的极限值时，必须采取措施，以阻止进一步的环境变化。1972年这一概念经佛里赛和史迪科进一步发展，提出不仅应对自然资源的生态环境状况设定极限，还要为游客的体验水准设定极限，同时建议将它作为解决环境容量问题的一个替选方法。(杨锐，LAC理论：解决风景区资源保护与旅游利用矛盾的新思路，中国园林，2003，3)

LAC理论将环境容量从对数字的控制转化为对资源状况极限状况的控制，而控制资源极限状况的方法就是对指标和标准进行监测。

VERP（Visitor Experience and Resource Protection）技术是美国国家公园局在LAC

理论基础上制定的，并于1992年第一次在ARCHES 国家公园尝试应用。1997年开始，美国国家公园管理局将VERP框架在全国范围内推广。VERP共分为9个步骤，其中第7、8、9个步骤都是关于分区监测的，分别为：

步骤7：为每一分区制订资源指标和社会指标及其标准，并制定监测规划。步骤7是关键性的步骤，它标志着规划从定性向定量的转化。将定性的规划资源状态、社会状态、管理状态用可量化的变量表示出来，并对其进行测量和监控，管理者能够比较明确的了解，公园的状态是否合理，是否有必要采取相应措施。

指标是指能够反映整个分区状况的可测量的物质、生态或社会变量。指标分为两类：资源指标和社会指标。资源指标用来衡量游客使用对物质、生态或文化资源的影响；社会指标用来衡量游客使用对于游客体验的影响。标准是指每一指标最小可接受的状态。指标和标准的制定需要经过长期的科学研究和监测。美国国家公园至今仍有许多专家学者在进行相关的研究。

步骤8：监测资源指标和社会指标；步骤9：采取管理措施。这两个步骤将注意力从准备阶段、规划阶段转移到实施阶段。一般在以下两种情况下应该采取管理措施：衰退趋势（不低于标准）、低于标准。对后者将采取更严格的措施。采取管理措施主要从以下五个方面考虑：提供更多的游憩机会、场地和设施以满足不断增长的需求；在特定的场地、单个分区或整个公园区域减少使用程度；改变游客的使用方式，包括控制使用地点、使用时间、使用活动类型和具体行为；改变游客对公园的认识和期望；改变资源状态，增强资源对利用的承受力或恢复资源状态。

三、我国风景名胜区的分区

1999年发布的《风景名胜区规划规范》允许多种类型的分区并存，且没有区分其重要程度，孰轻孰重：“当需要调节控制功能特征时，进行功能分区；当需要组织景观和游览特征时，进行景区划分；当需要确定培育特征时，进行保护区划分；在大型或复杂的风景名胜区中，可以几种方法协调使用。”

在规范中，景区和功能分区基本无管理政策规定，保护分区有较详细的管理政策规定。在保护分区方面，规范提出了两套分区方法：分类分区和分级分区。分类分区包括生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区、风景恢复区、风景游览区和发展控制区等六类。分级分区包括特级保护区、一级保护区、二级保护区、三级保护区四级。这两套方法可根据实际情况选择使用，没有规定孰轻孰重。但是同时规范也指出，分类保护是依据保护对象的种类和属性特征，并按土地利用方式来划分出相应的类别，可以覆盖风景名胜区范围内的各种土地利用方式，并同国外的“国家公园”或国内外相关的保护区划分方法易于相接，具有很强的包容性和适用性。

在具体的规划实践中可以看到，功能分区、保护分区的用法比较混乱，不同名词往往是指同一件事情。例如北大周年兴在他的武陵源风景名胜区保护分区研究中，提到美国国家公园保护分区，但是实际上是Management zones的概念。

本次分区规划研究建立在清华大学资源保护与风景旅游研究所对泰山风景名胜区总体规划（1999——2001）、梅里雪山风景名胜区总体规划（2001——2002）的分区规划研究基础上。

四、黄山风景名胜区的分区现状