新公共管理视角下的电子政务信息整合研究

新公共管理视角下的电子政务信息整合研究1

刘寅斌1，刘杰2，，彭宗政3

1 上海大学国际工商与管理学院，上海（200436）

2 复旦大学管理学院，上海（200433）

3 同济大学经济与管理学院，上海（200092）

Email: lyb@

摘要：信息整合已成为当前电子政务的重要内容。本论文从新公共管理的视角，研究了如何通过电子政务的信息整合，实现服务政府、开放政府、责任政府和效益政府的目标。

关键词：电子政务，信息整合，新公共管理

中图分类号： C931.6文献标识码： A

1.信息整合是电子政务发展历程

电子政务是“政府在其管理和服务职能中运用现代信息和通信技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明的服务，是政府管理手段的变革[1]”。我国电子政务建设的主要目的是提高政府的管理效率，实现政府之间的互联互通，资源共享，其标志项目是“金字”工程[2]。

随着我国电子政务应用的日益深入和应用需求的不断提高，电子政务前期建设中所面临的信息整合问题也日益突出，主要表现在：

（1）“条块共存、纵强横弱”的电子政务发展形态，使得分布于地方政府所属不同机构中的各种独立运行的政务应用系统，自成一体，封闭运营，缺乏有效的互联互通，形成不同机构之间的“信息孤岛”，地方政府无法对分布于不同政府机构之间的信息资源进行统一协调的管理，建立有效的地方政府内容管理机制。因此，当前地方政府的电子政务系统建设，既无法适应地方政府在信息资源统一管理和信息共享基础上的工作智能化和业务流程优化的需要，也无法满足公众获取有效统一的信息服务的需求。

（2）同样，“信息孤岛”现象也导致地方政府不同机构之间，无法通过统一的电子政务平台实现政府机构之间的互操作和协同作业。具体表现为，隶属于地方政府不同政务系统中的各类电子政务服务，在没有统一的公共平台协调管理的情况下，无法实现服务数据的共享和交换，更无法实现不同类型电子政务的组合，实现跨部门和跨平台的电子政务服务。

（3）当前地方政府的各类电子政务系统，大多以政府职能机构为中心，以政府的业务流程为主线加以设计和构造，无法体现公众对政府机构跨部门服务的一体化需求[3][4][5]。

这些问题的存在，对电子政务系统运营的影响主要体现在：从政府方面而言，地方政府无法统一协调管理各级政府机构的信息资源，同时，地方政府各部门之间无法实现部门间的业务互操作和协同作业，地方政府的服务创新和管理创新成为空谈；从公众用户方面而言，公众的“一站式”服务需求、按需服务需求和及时服务需求，无法在现有应用系统中得到满足和实现。

1本课题得到高等学校博士学科点专项科研基金（项目编号：20030247038）资助。

因此，我国电子政务发展到现阶段，信息整合已成了电子政务建设所面临的重要任务和核心课题。

2.新公共管理的研究综述

二十世纪70年代末以来，公共行政改革（也称行政现代化）在以英美等国为代表的发达国家率先开始，随后，以公共行政改革为目标，以“新公共管理”为理念的政府改革席卷全球。

新公共管理以其多视角的研究方法和独特的政策主张对传统公共行政学造成巨大冲击，尤其因其对市场和私人部门的学习而使公共行政在本质上增加了新的内涵，并表现出取代既有统治理论成为行政学新主流的趋势。新公共管理代表了一个时代对良好治理的寻求，反映了社会及民众对有效政府的合理期待[6]。

波立特（C. Pollitt）在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中指出，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。罗德斯（W. Rhodes）指出，“新公共管理”的中心学说包括：以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。[7]胡德（C. C. Hood）将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面：（l）向职业化管理的转变；（2）标准与绩效测量；（3）产出控制；（4）单位的分散化；（5）竞争；（6）私人部门管理的风格；（7）纪律与节约。

经济合作与发展组织（OECD）关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。OECD强调政府在社会公共事物管理中的角色应该重新定位，政府应该“再造”而实现以下转变：由划桨政府向掌舵政府转变；由权力政府向责任政府转变；由审批政府向服务政府转变；由指挥政府向协调政府转变；由无限政府向有限政府转变。[8]欧文·休斯[9]将新公共管理的共性归纳为六大要点:（1）该模式意味着对传统行政模式的重大改变，注重结果的实现和管理者个人负责任；（2）一种脱离官僚制的趋势，目的使组织、人事、任期等具有灵活性；（3）明确规定组织和人事任期目标，建立绩效评估系统，其背后的推动力是“三E”（经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness）；（4）公共管理人员更具有政治色彩；（5）将掌舵与划桨分开；（6）民营化和合同外包等方式，有减少政府职能的趋势。

霍姆斯（Holmes）和尚德（Sand）将新公共管理视为范式，对其特点进行了很好的概括：（l）这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。（2）分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。（3）可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。（4）关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。（5）在公

共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。（6）加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。（7）通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。（8）宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。[10]

王世雄（2003）[11]指出，新公共管理对传统公共行政的突破主要体现在：（l）采取理性途径的方式，即在设定政策目标和议题时，特别强调战略管理的作用；（2）重新设计组织结构，使政策与行政相分离，并为提供服务建立赋予职责的执行单元；（3）改变组织结构，促使官僚组织进一步扁平化，向管理人员授权以实现绩效目标；（4）依据经济、效率和效能等标准来衡量组织的成就；（5）使公共组织摆脱被传统公共服务价值所支配的文化，转换为能够与新公共服务模式强调市场和企业价值相调和的文化；（6）运用人力资源管理技术，淡化集体主义色彩，采用个人主义途径，包括寻求员工的支持与承诺，以持续地推进变革；（7）试图建立具有弹性、回应力和学习精神的公共组织以及把民众视为顾客、消费者和市民的公共服务取向，公共服务不再由专门的供给者支配，而是以回应民众的真正需求。

张志斌（2004）[12]指出，新公共管理包含七大原则：（l）政府部门内的职业化管理；（2）明确的绩效评估标准；（3）更加强调对结果的控制；（4）政府部门内单位的分散化；（5）在政府部门内引进竞争；（6）强调在政府部门内运用私有工商管理的方法；（7）强调成本概念。

B·盖伊·彼得斯（2001）[13]根据主要发达国家的政府改革实践，在《政府未来的治理模式》中，提出四种未来政府治理模式，即市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式和解制型政府模式，希望通过这些模式所反映出来的理念创新，来改革传统的层级官僚制在组织结构、权力结构、运行机制等方面的弊端。

3. 基于新公共管理的电子政务信息整合

新公共管理理念是当今世界各国构建电子政务系统的核心理念，也是电子政务信息整合的指导思想，这主要表现为：服务政府理念、开放政府理念、责任政府理念、效益政府理念和创新政府理念。

3.1服务政府理念

在政治学的视角中，政府是民众契约的产物，从本质上说，它应是一种为民众和社会提供公共服务的组织。但在传统管理模式下，政府却凌驾于社会之上，成为“掌舵者”。与传统的管理理念不同，新公共管理对政府的角色定位是强化服务职能、弱化管理职能。[14]电子政务的信息整合，其根本目标在于通过信息共享和政府机构的互操作实现政府的服务创新和管理创新。在新公共管理理念的指导下，电子政务信息整合不以具体的政务过程管理为具体的目标，而是以提高公众满意程度和政府行政及决策能力政能力为目标，更多地关注政府的计划能力、实施能力和控制能力。

如何实现公共利益最大化是电子政务及电子政务信息整合的首要目标，也是电子政务信息整合的根源所在。电子政务的信息整合，通过基于信息共享的业务互操作的政府服务和管