新公共行政

1968年9月，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者会聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗雷德里克森（H. George Frederickson)的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。

“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、MBO及其它强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。

以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论（New Public Administration），发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平（social equity），主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民生行政之模型，强调公共行政的顾客导向。New Public Administration学派对威尔逊以来的“政治—行政”二分法的观点进行了批评与唾弃。他们认为，建立在这种二分法基础之上的Public Administration研究局限在一个非常狭窄的领域——执行政策上，把研究重点放在了政府机关预算、人事、编制等内部事务以及大量其他的所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使Public Administration游离于社会现实之外，远远不能满足社会问题、处理社会危机的需要。

他们的基本思想是，要以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新公共行政学，其主要观点是：

1、社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。

总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。” 据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。

2、以社会公平为核心，致力于突破传统公共行政学以政治与行政两分法为基础的思维框架。新公共行政学拒绝“政治中立”的观点，认为行政系统游离于政策制定之外的状况根本不存在。行政人员既从事行政执行，也从事政策制定，“行政管理者不是中性的。应责成他们承担责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”

对行政人员的决策地位的认识采取积极态度，有助于提高行政机关及其人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设计政策议程，并使用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

3、主张建构新型的政府组织形态。新公共行政学认为，组织结构与功能状况关系到公共服务的质量，而传统的官僚制组织体制已经造就了一种超稳定的能力，使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。因而需要寻求以顾客导向、应变灵活和回应性强的组织形态。

这样，分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、责任扩大、顾客导向、组织发展成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。他们还主张用诸如行政分权模型、居民控制模型、讨价还价模型等组织模型，对现有科层制组织体系，尤其是组织结构进行改造。

4、对于公共行政学的研究范围和内容，新公共行政学认为，两分法使得行政研究的焦点局限于行政机关的预算、组织和管理、人事以及大量其它中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要，因而过于狭窄，过于以“组织内部”为取向，理论上过于空洞。

这就需要从一种全新的角度对行政现象进行分解，通过重新定义分配过程，整和过程、边际交换过程和社会动机过程，来适应和改善公共行政学。

5、主张民主行政。新公共行政学认为，民主行政的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反

对滥用权力和行政无能。民主行政要求公众需要是行政系统运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。他们期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即建立民主行政的模型，并主张通过行政改革使民主行政得以实现。

新公共行政学的理论主张对公共行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政的中心议题。

对新公共行政学的比较评析

张通

（西北大学公共管理学院03级行政管理710127）

[摘要]：本文对新公共行政学进行了简要的评析，比较了新公共行政学与传统公共行政学的主要区别。然后把新公共行政学的组织理论与官僚组织理论进行了比较，分析了新公共行政学组织理论的特点。

[关键字]：传统公共行政学新公共行政学公平价值组织理论

新公共行政学的出现可以说是行政学历史上的一次重要转折。它打破了传统公共行政学一直以来以行政效率为核心的理念，强调实现社会公平才是公共行政的基本目标。弗雷德里克森指出：“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”

公平与效率本身就是一对对立统一的概念。二者相互制约，缺一不可。那么，公平与效率究竟哪一个更重要呢？我认为这个问题要以历史的眼光来看待。传统公共行政学与新公共行政学实际上并没有谁对谁错之分。它们都是历史发展的产物，是与其所在时期的历史背景和社会现实相一致的。传统公共行政学产生于第二次工业革命时期。在当时，大力发展经济是社会发展的主流，而经济管理是以效率为核心的，因此亚当·斯密的传统决策模型必然也会对公共管理造成影响。使传统公共行政学注重管理的效率、经济和协调性。另外，由于一战和二战的原因，国家必须有严密、高效的政府才能应对战争的需要。在战争时期，无论是政府还是公民都是无暇顾及社会公平问题的。而到了20世纪后半页，和平与发展成为世界的主题，人民的民主意识也日益增强，于是社会公平问题得到了越来越多的重视。由于凯恩斯主义的失败和政府失灵现象的日益暴露，使得政府以社会公平为代价来追求效率的做法不断遭到质疑。于是新公共行政学要重塑公共行政的价值体系，使行政以公平优先，在公平的前提下追求效率。

新公共行政学反对政治与行政分离。威尔逊提出的政治与行政两分法基于政党分肥制的背景，在当时的确起到了积极的作用。但随着时代的发展，政府的职能在不断扩大，不仅执行政策还要制定政策。因此弗雷德里克森指出：“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”新公共行政学与传统公共行政学的分歧在于政府有没有价值判断。我认为政府作为国家机构最重要的组成部分，必须代表大多数人的利益，否则在现代民主制国家里人民将会把它赶下台。当国家权力机关尤其是政党在做出错误的决定或颁布不合理的政策时，政府有必要以自身的价值判断对其提出质疑，否则政府便成了少数人进行统治和政治控制的工具。

强调社会公平必然合乎法理地要求公民参与。因此，新公共行政学比传统公共行政学更加强调民主。从国家的产生来看，由于人与人之间存在着利益的差别，需要有一个公共机构来协调人们之间的利益冲突，使人们由对抗走向合作，于是便产生了国家和政府。因此，从本质上说政府是利益的协调器，要实现社会公平就必须实行民主行政，加强公民的广泛参与，尊重人民的意愿。因此新公共行政学更偏重于“顾客影响定向的”，提出了顾客介入的概念。