谈财政改革与政策实践的演进历程

谈财政改革与政策实践的演进历程

郭代模、马洪范认为,我国财政政策在宏观调控中逐渐表现出,调控方式更间接、调控工具更多样、决策更主动等特征。上述研究提出了很多真知灼见,为本文进一步开展研究提供了很好的基础。但总的看来,现有研究有一些问题值得深入思考:首先对于财政改革,现有研究主要置于体制转型研究范畴,很少涉及财政政策调控问题。其次对于财政政策,现有研究主要立足于宏观调控角度,很少将财政体制放在同一框架下纵览分析。然而在当前我国正处于转轨阶段的大背景下,财政政策调控效力的发挥从根本上要受到体制因素的影响和制约,财政体制改革本身也是调控经济运行的重要途径和手段,二者其实是一个问题的两个方面。如果不是将财政政策放置到经济体制改革、财税体制改革大格局中加以考察,就不可能清晰地认识财政政策演变轨迹、准确地把握实践经验和规律特征。鉴于此,本文沿着经济体制改革逐步推进“市场化”,财政体制改革逐步推进“公共化”这样一条主线,梳理我国财政政策演进历程,把握规律特征、总结经验、反思教训,以期对新阶段更好地发挥我国财政政策调控效力提供参考。

我国财政改革、财政政策实践的演进历程

根据现代公共选择理论,政府是一种向社会提供公共物品的制度安排,而财政则是这种制度安排的金融手段。不同发展阶段,不同经济背景,不同发展目标,各国政府对其职责的认识和理解不同,财政活动则表现出各自不相同的特征。对于改革开放30多来我国经济体制改革的进程,学术界通常按照“市场化”程度大致分为三个阶段:1978-1991年,对计划经济体制进行改革阶段;1992-20XX年,初步建立社会主义市场经济体制阶段;以及以20XX年党的十六届三中全会为标志至今,社会主义市场经济体制完善阶段。据此,并按照财政“公共化”推进程度,考察我国财政改革以及财政政策实践演变历程,我们将其划分成三个阶段:1978-1991年分权化财政体制改革与财政政策概念认识阶段;1992-20XX年公共财政体制框架建立与财政政策实践启动阶段;20XX年-至今市场经济下财政政策运用技术日臻成阶段。

1.分权化财政体制改革与财政政策概念认识阶段(1978-1991年)

计划经济体制下,一切都由计划决定,国有收入全部上缴财政,生产全部按计划由财政资金安排。政府用集中行政命令的方式组织全社会生产活动,财政收支只是执行计划的具体手段,只是计划的会计。在这种背景下,基本不存在一般

概念上独立的“财政”活动,当然也就更无从谈起财政政策了。1978年我国开启了改革计划经济体制的进程,财政改革必然成为了这场改革的“排头兵”,新旧体制转型的“对接口”。从“让利”入手,1978-1992年期间,我国政府相继进行了“分灶吃饭”、“利润留成”、“利改税”、“税利分流”等一系列“以让利、放权”为核心的分权化财政体制改革,打破中央高度集权、财政统收统支的计划经济体制格局,引入市场经济运行新机制。在此期间,我国经历了1978-1990年三轮明显的经济周期:第一轮经济周期是1978-1981年,第二轮经济周期是1982-1986年,第三轮经济周期是1987-1990年(刘树成,20XX),相应的政府进行了3次大规模宏观调控。在这三轮宏观调控中,政府仍主要延用计划经济时期行政命令加计划的方式,如严格控制社会集团购买规模,严格控制信贷规模、对在建项目实行审核排队、严格控制新开工项目等。客观讲,这些方式在这一阶段对于稳定经济运行是显着有效的。

一是因为,这三轮经济波动更主要是由于国有和地方政府投资需求过快引起的,在当时政企不分的特定历史背景下,采用行政命令方式直接且见效快。这一时期财政分权化改革,使地方和预算外自有资金猛增,不仅调动了地方政府聚财理财、促进经济发展的积极性,使得国有的活力和效率得到了从未有过的释放。同时地方政府和国有手中有钱后,在预算软约束下,从各自的经济利益出发,片面追求高速度,也不可避免地出现了地方政府投资无度、国有盲目扩张的冲动,从而引发严重的经济过热问题。对此,政府凭借着对国有的行政掌控权,采用计划经济时期惯用手法,行政命令式的急刹车,可谓轻车熟路、经验丰富,直接且见效快。例如1978-1981年第一轮经济周期中,1981年3月国务院作出《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》,该年经济持续走低,并成为第1个经济周期的谷底。1982-1986年第二轮经济周期中,1986年4月,国务院发出《关于加强预算外资金管理的通知》,7月国务院发布《关于控制固定资产投资规模的若干规定》,经济增速下降,该年成为第2个经济周期的谷底。1987-1990年第三轮经济周期中,1988年9月发布了《关于清理固定资产投资在建项目、压缩投资规模、调整投资结构的通知》,经济开始步入收缩期。1989年8月,国务院发出《关于进一步抓紧抓好清理固定资产投资项目的通知》,经济急剧收缩。1990年5月,国务院批转国家计委《关于1990年继续搞好清理固定资产投资项目工作的报告》经济增速继续走低,并形成第3个经济周期的谷底。主要经济政策根据《中国经济体制改革20年大事记》整理而得。

二是因为,这一时期,民营经济发展处于从无到有的起步阶段,民营经济只是公有制经济必要的补充,国有经济占据主导地位,市场很不成熟,市场运行机制很不健全。相应的,政府针对市场经济运行的间接宏观调控只是处于初步认识

阶段。控制经济波动只能主要倚重政府行政命令的方式。此外,不得不提,无论放权,还是让利,事实上都是以财政上的减收、增支为代价的,这使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。中央政府财力严重下降,连年赤字,捉襟见肘,在许多情况下维持“吃饭财政”都成为问题,又何谈调控效力(李茂生,1999),这也是无法倚重经济手段调控经济波动的重要影响因素之一。正因为如此,这一阶段没有形成真正的财政政策调控实践。从一般意义的经济学逻辑上看,宏观经济调控是政府运用财政政策和货币政策通过利益机制影响市场主体行为,调控市场经济运行的干预行动,是一个基于市场经济的概念。市场运行机制尚未形成,又何谈政府宏观调控的概念。尽管如此,在此期间,政府还是逐步引进了财政政策的概念和做法,如在1981-1990年整个“六五”、“七五”期间,政府一直控制财政预算内基本建设投资规模增速,见图1,除1983年以外,预算内基本建设投资增长速度一直明显低于全国基本建设增长速度,其周期性调整始终超前于全国基本建设增速。由此可以看出,政府通过财政手段抑制投资需求过快增长,稳定经济运行的政策意图还是较为明显的。同时,在分权化财政体制改革造成中央财政困难日趋严重的情况下,1981-1999年,中央政府还是累计举借内外债亿元,有保有压、保证重点地全部投入到了农业、能源、交通、原材料生产等国民经济重点行业和重点建设上去,这对于促进产业结构调整,增强经济发展后劲起到了不可低估的作用。

2.公共财政体制框架建立与财政政策实践启动阶段(1992-20XX年)

1992年邓小平南巡讲话意义非凡,明确了市场经济体制的改革目标,因此一般把1992年作为我国进入改革开放和现代化建设的新阶段———市场经济阶段的分界线。市场经济体制改革目标的确立,为民营经济的发展提供了制度前提、创造了制度环境。自此以后,民营经济由所谓的“边缘经济”迅速发展成为社会主义市场经济的主体、财政收入的主要来源,安排就业的主要渠道,成为了推动国民经济增长的重要动力。根据有关资料,20XX年民营经济的增加值占国内生产总值的比重约70%,成为我国经济发展的重要基础(张秀生、海鸣,20XX)。民营经济的发展极大地促进了市场机制的健全。因为民营能够对价格信号传达着商业信息作出最敏感、最迅速的反应天性,促使市场机制在资源配置和供求关系调节中发挥出基础性作用,引导资源向着最有效率的方面配置。与民营形成对照,国有和地方政府由于约束软化,对市场价格信号乃至国家宏观调控信号缺乏灵敏反应,更可能导致市场经济失灵。为了适应市场经济发展的客观要求,在此期间,财政体制进行了两次根本性的改革,即1994年实行的分税制财政体制改革和1998年开始的构建公共财政体制改革。之所以说是根本性改革,是因为这两次改革触及了市场经济体制改革的核心问题———政府职能转变问题,从根本上改变了政府控制、国家主导经济运行的传统模式。如上所述,之前的分权化财政体制改革,扩大