行政调查及其程序原则(下)

行政调查及其程序原则（下）

行政调查及其程序原则【作者】黄学贤（苏州大学王健法学院）【原载】《政治与法律》2015年第6期

（接上篇）三、现有行政调查程序制度之不足当前，在我国，行政调查广泛存在于各类行政行为之中，但由于没有专门的行政调查法，而统一的行政程序法典至今尚未出台，行政调查程序非法治化现象非常严重，其主要表现在以下方面。第一，行政调查程序启动的任意性。这种任意性不仅表现在行政主体的依职权调查行为上，而且表现在行政主体依申请调查行为上。前者表现为行政主体对某些需要基于调查而作出决定的事项不积极主动展开调查，后者表现为行政相对人提出申请后不及时进行相应调查。两者所造成的显而易见的后果则是，要么错失了调查的最佳时机，影响了行政行为的公正作出，要么使得事情久拖。这一严重违背行政主体法定职责必须为原则的任意态度，是诸多事件不了了之的重要原因。

第二，行政调查对象以及行政调查内容的选择性。行政调查的本质是为作出相应行政行为全面搜集信息和证据。因此，理应要求行政主体在全面调查原则指导下，对与作出的行政行为有利害关系的所有利害关系人作全面调查，同时，还要求对每一对象作全面调查。但实践中，有些行政

主体往往对调查对象以及某一对象的调查内容有选择地进行调查，其选择的标准则是其自身对行政行为结果的期望。这是造成行政行为或因证据不足或因损害第三人合法权益而违法或者不合理的原因之一。例如，在2014年12月30日发生在福建省莆田市的一起恶性冲突事件中，行政调查对象以及调查内容的选择性就非常明显。该事件的起因为一年半前莆田市仙游县拟建的“蓝海精细化工项目”。当地政府发展石化项目的决心已定，推算项目每年可带来占本地财政收入三分之一的税收。然而，沿海村民拒绝在身边留下一个风险隐患。本来公众参与是环评报告中的关键环节，专门被列为一个章节以凸显其重要，如果公众参与不全面或造假，整个环评报告就失去了效力和意义。仙游县枫亭镇海安村村民在查阅这份512页的项目环评报告时，发现公众参与并不全面，报告仅根据169份调查问卷就得出反对者占3.95%的结论，报告倾向选用了“点赞者”，“填写赞成票的，还多是乡镇、村委会干部”，这无法代表客观的民意。部分村委会干部在接受《财经》记者采访时态度暧昧，“私下里肯定反对，但迫于压力很难明面表态”。东沙村村民自发组织对全村18周岁以上的6255人进行问卷调查，反对项目占99.84%，其中，“如果项目动工，您和家人是否参与群体性活动”这个问题，参加率高达94.05%。由于当地政府对项目落地志在必得，“旗帜鲜明支持项目落

地”，“以钉钉子精神破解障碍”，全力以赴促进项目落地，结果群体性恶性事件终究未能避免。后当地官方表示，“蓝海项目”推进已列在其次，维稳工作被置于当前首位。[32]实际上，类似的情况近年来并不鲜见。第三，行政调查内容的空洞化。有些行政主体不是从行政调查的本质要求出发，而是为了敷衍公众而进行调查，在调查的内容上表面而不务实，不注意全面客观搜集信息、证据，甚至避重就轻，从而导致所作出的行政行为不能为当事人或者社会公众接受。第四，行政调查方式上的随意性。随着《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规范的日益健全，对行政调查行为的方式规范也逐步健全。但实践中，有些行政主体无视既有的法律规范，在调查中随意采取各种手段和方法，甚至在一些直接影响当事人人身或者重大财产利益的调查中，也表现出方式方法上的极端随意性。

第五，行政调查时效上的随意性。调查时效对于行政主体及时作出行政行为具有重要意义。所以，在行政行为法中一般对行政调查时效均有明确规定。例如，《行政处罚法》第37条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”该法第38条规定：“调查终结，行

政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……。”但实践中，有些行政主体则表现出相当的随意性，无故拖延调查时限，致使行政行为无法及时作出。第六，行政调查结果的秘密化。行政调查结果的秘密化主要表现为，调查结果不予公开，或者只是选择性地公开，而选择性公开的标准通常是基于调查主体的需要。从理论上来讲，调查结果是行政行为的唯一依据。因此，除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律规定不得公开的以外，应当向当事人公开，涉及公共事务的还应当向社会公众公开。但实践中，有些行政主体刻意隐瞒，甚至使调查结果神秘化，导致最后基于调查所作出的行政行为不为当事人接受。尤其是对一些社会公共事件调查结果的秘密化，使得政府行为的社会公信度大打折扣，甚至不具有社会公信度。例如，2015年1月25日，中国福利彩票“双色球”15011期“电脑直播”开奖，在没有预告之下突然取消。当晚11时40分左右，中彩网官方微博公布了中奖号码。1月26日凌晨3:42，福彩发布公告称：该期摇奖未按时进行是“由于重庆福彩销售系统在数据汇总过程中，出现数据索引异常，未能及时完成数据汇总和数据传输，导致无法统计全国销量”。同一日，民政部新闻发言人逐字复述了上述解释。有许多人质问道：为什么要在“统计全国销量”后才能摇奖？难道福彩中心只有在知道全国

彩民都买了哪些号码，总共买了多少注、花了多少钱之后，才能摇奖吗？数据汇总与摇奖应该是两个独立事件，否则福彩中奖结果的随机性与公正性就无法保证了。有彩民强烈要求有关部门介入调查，通过公正的调查，让广大彩民认识那些领巨奖的“熊猫大侠”与“奥特曼”之“真身”。据悉，有关部门已经受理了调查申请。公众只是希望调查的结果能不再是秘密。因为，早在2004年，双色球发生过“特写画面补拍事件”。2004009期“电视直播”开奖，特写画面与全景画面出球的顺序一致，但小球的运动模式与静止后的间隙不一致。事后，中国福彩中心解释，由于发生了“技术故障”，特写画面是“开奖后工作人员制作的”。但双色球一次摇出同样顺序6个红球的概率为1/797448960，摇一次要2分钟。随机性哪儿去了？十多年过去了，福彩中心的开奖流程为什么没有得到改善？为什么开奖的随机性与公正性仍笼罩在一片疑云中呢？[33] 以上问题的存在，在行政实践中，极易使行政主体出于不正当的利益追求或其他不正当的考量，以合法之名行滥用行政调查权之实，而且当这种调查给相对人造成伤害时，行政相对人一般还难以寻求正当的救济途径。行政行为离不开行政调查，行政行为结果是否合法公正，在很大程度上取决于行政调查是否依法进行。针对我国目前实践中行政调查程序存在的诸多问题，必须结合理论与实践，在对行政调查进行科学