第四章 国债理论与制度

第四章国债理论与制度

第一节国债的功能和负担

一、国债的功能

1、什么是国债？

国债是重要的财政范畴，所谓国债，又称国家公债，是政府依据有借有还的信用原则，通过发行政府债券筹集财政资金的一种形式。它以其自愿性和有偿性区别于税收形式。

2、国债的功能

国债的功能通常有三个：一是弥补财政赤字的功能，二是筹集建设资金的功能；三是实施经济政策，灵活调节经济的功能。利用国债弥补财政赤字是国债生来就有的功能，就是说国债发行的最初动因就是弥补财政赤字。所以国债是伴随财政赤字发生而产生的。由此可以认为：弥补财政赤字是国债的基本功能。我国发行国债的一个重要目的就是筹集建设资金，保证基础设施和重点建设。近几年来，我国每年发行千亿元国债，主要用于基础设施建设如公路、铁路水利等等。我国把公债收入在复式预算中列为建设性预算里，作为筹集建设资金的来源之一。就是说它有筹集资金用于国家建设的功能。

二、国债的种类

政府债券名目繁多，组成了一个庞大的国债体系。政府为了便于对国债管理，往往对国债进行分类。以国家举债的形式分类，分为发行债券和直接借款。直接借款主要是国家向金融机构直接透支。以国债筹措和发行地域分类，分为内债和外债。外债主要向外国政府、外国金融机构、世界银行等借款或在国外金融市场发行债券，筹措资金。根据《中国统计年鉴》资料，到2004年，我国外债余额达到2285.96亿美元。其中：向外国政府借款322.08亿美元，向国际金融机构借款251.01亿美元，向国际商业贷款1247.83亿美元。以债券的流动性分类，国债可分为可转化国债和不可转化国债，一般说，多数国债都应该可以进行市场买卖转化，但有少数国债不允许公开出售。国债可以分为凭证式国债和记账式国债。记帐式国债是利用账户通过电脑系统完成国债发行和兑付资金过程，称为“无纸化国债”，可以记名、挂失、安全性能好，且发行成本低，效率高，手续简便，目前成为世界各国发行国债的主要方式，按国债发行的期限划分，分为短期、中期、长期国债。一年以内为短期，一年以上十年以下为中期，十年以上为长期。按国债是否自愿认购为标准，可分为自由国债和强制国债。等等。

三、国债的负担和限度

1、国债的负担

所谓国债的负担是指国债的发行和偿还所产生的经济负担。国债既是国家按照信用原则形成的借贷关系，这种借贷关系中的债权人、债务人客观上就存在着经济负担问题。①债务人负担，政府作为债务人来讲，借债到期必须还本付息，这关系到政府的声誉。政府借债要还本付息就是一个名副其实的负担问题，只能量力而行。一国政府举债，如果不从本国实际出发，单纯为满足政府支出需要而举债过量，势必导致债台高筑不能自拔，造成财政危机。②债权人负担。从债权人来看，用于购买国债的资金应该是认购者（地方政府、企事业单位和居民个人）拥有暂时闲置资金，即认购者满足本身生产经营和个人生活消费之后的余额。这个余额用于购买国债，实际上减少了认购者用于其他方面支出的经济行为，这就不能不考虑自身的购债能力。所以国债发行必须考虑认购人的实际负担能力③纳税人和其他劳动者负担。从政府偿还国债的资金来看，归根到底来源于税收和国有企业上交的利润这些无偿收入。税收和上交的利润是企业单位和其他劳动者交纳的。这直接或间接形成纳税人负担。因为“公债实际上是捐税的预征。”所以，一国公债发行往往形成债权人、债务人和纳税人的负担。并不象

西方资产阶级学者所认为的公债不会增加人民负担，“国债只不过是右手欠了左手的债。”或者说（道尔顿）“国债只是社会一连串的财富的转移，即无直接货币负担，又无直接货币利益。”也不象萨缪尔森在他著的《经济学》中所讲的：“国债不象石块那样压在国家的肩头，使它的国民承受石块的负担。”

2、国债的限度。

既然国债受债权人、债务人、纳税人的负担能力所制约，所以发行国债有一定的限度，不能无度地发债，这就需要研究发行国债的数量界限。这个数量界限就是国债的限度。

当代世界各国都把通过发行国债筹集资金，看成是解决政府支出不足的重要手段。但国债的发行数量不是无限制的，特别是把债务收入当成财政资金来源时，更要研究它的可行性和数量界限。否则会引起债台高筑，发生财政危机的严重后果。任何一个国家的借债数量都要受国民经济发展状况和人民负担能力等多种因素制约。我国国债发行对象主要是各个经济部门、各企事业单位、各地方政府和亿万居民个人，只有在生产发展，部门、地方、企业财力增加，人民收入提高的基础上，国家借债才是切实可行的，如果不顾客观条件，举债数量不加限制，国债规模不断扩大，后果是严重的。

那么，一个国家发行国债的数量空间多大才算是合理的呢？其数量界限如何确定？这是一个难以准确的回答的实际问题。因为各国的经济发展水平不同，政治因素和历史背景制约着国债发行的数量。比如，一个国家社会生产发展水平较高，享有极好的信誉，广大居民又有购国债的历史习惯，在这样条件下，国债发行量即使大一些，也认为在合理数量范围内。相反，就被认为是不合理的发行数量。所以，国债的限度只能从各国国情出发，结合各个时期的经济和政治条件来分析，然后才能得出合乎实际的结论。当然这并不是说一个国家的国债规模无法进行数量分析。从国内外学术研究国债的理论和实务现状看，国家举债的限度，主要参考以下三个指标：

（一）国债依存度。国债依存度是指表示国债发行占当年财政支出的比例。即当年财政支出中有多大份额是依靠发行国债来满足的。一个国家财政支出依赖国债的程度，究竟多大为宜，不能一概而论，为了避免财政支出过度膨胀，一般说，国债依存度不应过高。国际上参考标准是：国家财政依存度为15%—20%都是可行的。

国债依存度

×100%

（二）国债负担率，国债负担率是指到计算期为止，国家历年发行的国债尚未偿还的累积余额与当年国民生产总值的比例。这个指标反映着国家累积债务的总规模，是研究控制债务问题和防止出现债务危机的重要依据。国际参考标准国债负担率不超过60%。（如，美国1992年国债负担率为52%，日本为52.7%，英国1991年国债负担率为37.2%）所以，国际上规定负担率不超过60%都是安全线。

国债负担率×100%

（三）国债偿债率。

国债偿债率是指当年到期国债还本付息额占当年财政收入的比例。这个指标反映着财政还本付息的能力。在一般情况下，一个年度的国债偿还不能影响社会再生产正常进行和人民生活正常需要。国际上参考标准是8%—10%。美、英、法、日等国家的偿债率均在10%以内。

×100%

国债累积余额

还有其他一些参考指标：如国债发行额与国民生产总值，国债偿还额与国民生产总值比例等。

中国近10年国债依存度等三项指标情况：单位：%

第二节国债制度

一、国债的发行：

所谓国债发行指国债券售出的过程，也就是银行、企业单位和居民认购公债的过程。这是国债运行的起点和初始环节。

国债售出方式通常有四种：

①公募法，是指政府向社会公众募集国债的方法。发行费用全部由国库承担。包括直接募集和间接募集。直接募集是由财政部门直接承担发行国债的责任，通过财政部所属机构，或通过邮局机构或其他通讯系统向全国企业单位和居民募集国债。间接募集指由银行部门代理政府承担国债发行责任。通过银行系统向社会公众募集公债，发行面广，因为银行机构遍及每个地方，但往往发行时间长。

②包销法，又称承受法。即政府（财政部）将国债统一卖给银行，再由银行向企业单位和个人出售。实行银行包销或银行承受。它和间接公募的区别是：包销法是国家一次性将国债券出售给银行再由银行卖给他人。而间接募集只是银行代理财政部发行债券并由财政部承担发行费用。

③公卖法，指政府委托经纪人在证券交易所出售国债的方法。这种方法虽然可以在金融市场吸收大量游资，但存在缺点，受证券市场影响，公债收入不够稳定。

④摊派法。指政府在发行公债时，按地区、部门、企事业单位甚至个人分配发行数，并要保证完成。因此，摊派法或大或小带有强制性，最好不要对居民个人实行摊派。居民个人主要是自愿认购。

2、国债发行的利率

国债的利息率，就是政府国债利息率与国债本金额之间的比率。国债利率的确定是国债发行的重要环节。利率越高，发行越容易，但政府偿还债务的负担越重；反之，利率越低，发行越困难，但政府偿债负担越轻。因此，制定合理国债利率是非常关键的。

国债利率的确定主要考虑以下因素：

①金融市场利率水平。国债利率必须依据金融市场上各种证券的平均利率水平而定。证券利率水平提高，国债利率也应提高，否则国债发行会遇到困难；金融市场平均利率下降时，国债利率水平也应下调，否则政府会蒙受损失。

②银行储蓄利率。一般说来，公债利率以银行利率为基准，一般要略高于同期银行储蓄存款利息，以利于投资者购买国债。但不要过高于银行储蓄存款利率，否则形成存款“大搬家”。

③政府的信用状况。一般情况下，由于政府信誉高于证券市场私人买卖证券信誉，所以在政府信誉高的情况下，国债利率适当低于金融市场平均利率水平。但如果政府信誉不佳，就必须提高国债利率，才能保证国债顺利发行。

④社会资金供求状况。当社会资金供应充足，国债利率即可降低；当社会资金供应紧张，国债利率必须相应提高。否则，前者可能导致国家额外的利息支付；后者可能导致国债发行不顺利。

3、国债发行价格

一般有三种价格。①平价发行。即票面额与实际发行价一致

②折价发行。即低于票面额价格发行。

③溢价发行。即高于票面额价格发行。

二、国债的偿还

国债的偿还是指国债按照信用契约，对到期国债支付本息的过程，它是国债运行的终点。各国偿还国债的方式主要有：买销法、抽签法、一次偿还法和调换偿还法。

1、买销法。是国家直接从市场上按市价买回国债券，销却债务的方法。这种偿还法只适用于可转让债券。在西方发达国家，公开市场业务成为调节经济的重要方式，买销法便成为政府偿还短期债务的必然选择。

2、抽签法。这种方法有两种：一种是定期抽签法，另一种是一次抽签法。所谓定期抽签法，是国家根据某种国债的偿还年限及比例规定，按国债券的号码定期分次抽签以确定每年偿还一部分国债的方法。所谓一次抽签法，是在国债第一次偿还之前，把归还期内所有国债按债券号码一次抽签以确定每年偿还一部分国债的方法。

3、一次偿还法。这是对发行的国债券在到期日按票面额一次全部偿清。这种偿还方式简单易行，但可能会造成偿还年财政支出的急剧上升，给国库带来较大压力。

4、调换偿还法。这是国家通过发行新债替换到期旧债以偿还国债的方法。到期债券的持有人可用到期券直接兑换相应数量的新发行债券，从而延长持有债券的时间。政府用新券换旧券，使到期债务后延。这种偿还方式有利于政府长期使用国债，却有损政府的信誉。

无论采取什么方式偿还国债，都必需有稳定充足的资金来源。通常偿债的资金来源有：①预算直接拨款；②经常性国家预算收支结余；③设立偿债基金；④发新债以偿还旧债。

我国1994年之前，偿还债务的资金来源主要是预算列支；1994年开始主要采取发新债还旧债的方法。

三、国债市场

1、国债发行市场：又称国债一级市场，指国债发行的场所。

2、国债流通市场：又称国债二级市场，指投资者买卖、转让已经发行的国债的场所。具体是指国债通过发行市场被投资者认购以后，再由投资者转移给其他人。国债流通市场为债券所有权的转移创造了条件。在国债流通市场上进行国债交易，有的在证券交易所交易，即证券交易所营业厅交易，也有不在交易所营业厅从事交易，即称为场外交易。

3、国债发行市场与国债流通市场之间的关系

国债发行市场与流通市场是国债市场两个重要组成部分。两者相辅相成。从发行市场看，公债发行市场是流通市场的前提和基础环节。首先要发行公债。然后才谈得上流通公债。发行市场规定公债发行的条件、方式、时间、价格和发行国债的利率，对公债流通市场都会起重要影响。

从流通市场看，流通市场是公债顺利发行的重要保证。由于流通市场为发行市场发行的债券提供了变现的场所，使公债券的流动性有了实现的可能。所以公债流动性的高低，直接影响和制约着公债的发行。如果一种债券流通性好、变现性强，投资者认购的热情就高涨；反之，投资者不愿认购，就会造成发行困难。

公债的发行市场和流通市场应成为一个有机整体。只有这样，才能既有利于降低发行成本，又有助于投资者降低变现成本。所以要求公债的发行和流通市场要有机地衔接起来，实现发行和流通一体

化。

4、国债市场的作用

①实现国债的发行和偿还。政府通过国债一级市场和二级市场，完成发行与偿还国债的任务。

②调节社会资金的运行。国债市场是中央银行实现宏观调控的重要手段，金融宏观调控有三大手段，即：存款准备金率，贴现率（利率）和公开市场业务。公开市场业务绝大部分是指国债买卖业务。如，美国、英国国库券是联邦银行和英格兰银行公开市场操作的主要内容。我国目前公开市场上证券买卖业务，国债券占80%左右。

③国债市场能为社会闲置资本提供良好的投资场所，给投资者增加了一条重要的投资渠道。

④国债市场增加了公债的流通性，使债券变现能力增强，满足了购买者和持券者对债券灵活性的要求。

第三节国债与通货膨胀的关系

国债发行过度引起通货膨胀，这是经济学家都承认的事实。其实，国债本身并不一定必然引起通胀。公债与通货膨胀的关系，只是同国债发展行方式、国债债务结构有一定联系。

一、国债发行方式与通货膨胀的关系

1、公债采取公开向社会发行，即采取公募法向居民和企事业单位发行公债，政府通过发行公债得到一笔货币购买力，居民和单位货币购买力相应减少。这仅是一笔货币购买力的转移问题，一般不会引发通胀。但由于单位和个人认购公债容易引起银行存款减少。要求银行贷款作相应减少。否则会引起信贷逆差。

2、当国债通过包销法由银行包销认购时，这里有两种情况：一种直接由中央银行认购，由于中央银行掌管着货币发行权，在正常资源来源不足以认购数量时，往往以货币发行方式增加了基础货币投放量（含增量现金和活期存款），从而引起货币供应量过多，通货膨胀。另一种情况是由商业银行认购国债，商业银行如以本身的超额储备金认购国债或减少对其它方面贷款而运用存款余额去购买国债，这和单位购买国债相似，一般不会引起通货膨胀。但是，商业银行如果其货币支付能力不够时，依靠向中央银行借款购买公债，这种情况同中央银行直接购买并无两样，同样会扩大基础货币投放量，引发通货膨胀。

二、国债结构与通货膨胀的关系

所谓国债结构是指各种性质的债务互相搭配以及债务收入来源和发行期限的有机结合。如，合理期限结构是短期、中期、长期并存的国债结构。

从期限结构看，长期国债流动性较小，对通货膨胀影响较小；短期国债存在着随时在证券市场抛售的可能。抛售国债如被银行特别是中央银行购进，增加基础货币投放。正因为如此，中央银行正是通过公开市场业务在证券市场吞吐国债进行宏观调控。如果操作得当，一般不会引发通胀。但如果操作不当，到期国债大量兑取，未到期国债通过贴现使现金过多地进入流通，会引起通货膨胀。