乡村财政制度框架与政策改革

乡村财政：制度框架与政策改革乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。首先，由于乡村组织必须完成上级政府摊派的大量事务，而其财权却得不到保证，结果乡镇财政入不敷出。目前，大部分乡村组织都背负着沉重的债务，其中相当部分是由此引起的。其次，基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负担、禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面。第三，在提供农村基础教育、医疗卫生等具有公共品性质的服务上，政府没有承担应有的责任。由于这些服务的价格超出了农民可承受的能力，导致农民的福利受到损失，发展机会被剥夺。

乡镇财政出现的问题虽然与整个国家分配政策的城市化倾向有关，但乡镇财政制度建设滞后无疑也是一个十分重要的因素。乡镇财政是1983年国家实行政社分设、组建乡镇政府时获得自主地位的，其功能在当时被定位于保障乡镇政府能有效运作。在现行乡镇财政体制中，社区农民缺乏显示对公共品和服务需求的偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，不具有参与公共事务决策的实际权利。加上在行政等级制中，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，这就使乡镇财政常常偏离其职能，忽视社区农民的利益。

本文重新考察乡镇财政制度建设问题。文章分为三个部分。第一、第二部分为乡镇财政制度建设的基本框架。第一部分提出乡镇财政应具有的职能；第二部分提出乡镇财政的收入来源，以及如何建立对县、乡两级的转移支付制度；第三部分针对当前乡镇财政存在的问题提出一些政策建议。

一、乡镇财政职能的正确定位

建立完善的乡镇财政制度，首先应正确、合理地确定乡镇财政的职能，只有这样才能确定乡镇财政的筹资渠道。过去，对乡镇财政的研究更多地是强调如何增加财政收入，而较少考虑支出管理。目前，有人已开始从支出管理的角度来研究乡镇财政问题，具有代表性的是周业安(2000)对县乡财政支出管理体制的研究。

严格地讲，政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。相对来说，划分中央与地方政府之间的职能容易一些，而要确定各级地方政府之间的职能却较为困难，要十分清楚地确定乡镇政府的职能就更加困难。根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠

纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；②外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其它辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；③具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其它一些社区福利项目；④基本的政府行政管理。

虽然政府职能与经济发展水平和居民收入水平密切相关，也就是说，乡镇政府提供何种公共品和服务在很大程度上取决于经济发展水平，某种程度上说，在一定条件下，经济发展水平和居民收入水平决定居民对公共品和服务的偏好；然而，政府特别是地方政府的一些基本职能是需要从公平的角度考虑的。因此，乡镇政府的职能应分为两类：第一类为乡镇政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平目标。这些基本职能包括：当地公共安全、部分基础教育、基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府的非基本职能，也可称之为扩张性职能。这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包括两个部分：一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务，例如，高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提高所

要求提供的公共品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设(如灌溉排水设施、防洪设施等)、小城镇或集镇基础设施建设(如下水道、路灯等)、水土治理和环境保护，这些公共品的提供可以为当地居民创造更好的生活环境和投资环境。要使乡镇政府能够很好地履行其职能就必须建立一个完善的财政体制，但财政体制安排的最主要目标之一是要保证乡镇政府所有基本职能的履行。

二、建立兼顾效率与公平的乡镇政府筹资体系

为了履行上述职能以及保证乡镇政府的正常运转，必须保证乡镇政府有较为顺畅的收入来源。一般说来，作为一级地方政府，为支撑其履行职能和支出的筹资渠道包括两大类，即自有收入和外来收入。自有收入主要有税收、收费和其它收入，外来收入主要是上级政府的转移支付和借款。但是，经济发展水平的差异导致不同地区、不同级次政府具有不同的筹资渠道。对于发达地区而言，地方税收是主要的筹资渠道，而不发达地区和贫困地区则更多地依赖于外来收入，特别是上级政府的转移支付。由于地区之间的差异极大，要具体地提出乡镇政府的筹资渠道是十分困难的，也是不现实的，本文只能提出几项筹资的基本原则。

巴尔和林(1995)认为，在管辖权范围内，如果所提供的公共货物和

服务的效益是可以测定的，则使用者费是筹资的最有效率的工具；地方服务，诸如行政管理、交通控制、街道照明和安全，这些是一般公益性产品，受益人难以区分，成本和效益难以衡量，这时筹资的最适合的办法是对当地居民课税；有些服务的效益明显外溢到邻近的管辖权区域，诸如卫生、教育和福利，则服务的成本应通过大量的州或国家政府之间的转让收入来加以解决；对于基础设施服务，特别是公用事业和道路等的资本支出，借款是适当的筹资来源。

本文认为，上述一些基本原则和框架在确定地方政府收入来源方面具有重要的参考价值，

结合我国的实际，本文将乡镇政府为履行其职能和支出需要应采取的筹资方式确定为四种：

(一)主体税收

税收收入主要满足一些基本公共品和服务的需要，如部分基础教育和医疗卫生等，以及收益对象难以确定的服务，如一般行政管理、公共安全。确定哪些税收应为乡镇收入的基本原则和前提是，乡镇范围内的主体税收应首先满足于本乡镇政府职能的履行。目前需要做的是应优化

地方税税种结构，确立地方税主体税种。自1994年以来，我国地方财政主要依赖的是农业税和农业特产税、增值税、营业税及暂停征收的固定资产调节税等。目前对县、乡财政改革仅仅停留在农业税和农业特产税上，没有考虑如何设置符合乡镇要求的主体税种。根据麦锡尔(1997)的地方税设置原则以及乡镇政府的基本职能，本文认为应建立以个人所得税、营业税和房产税为主体税种的乡镇财政收入。农业税也应成为乡镇主体税收收入。但是，现行的农业税必须进行彻底改革。

(二)上级财政转移支付

1．转移支付的原理。财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。应当明确，对于大多数乡镇来说，转移支付应主要用于基础教育。西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%～40%来源于联邦与州政府的转移支付，有的基层组织如美国的学区财政收入近60%来源于上级政府的转移支付。在分税制体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地