第3章 城市管理理论
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• 市场机制不仅不能实现公正的收入分配，而且会扩大收入差距， 导致贫富悬殊、两极分化。随着富者越来越富、贫者越来越贫， 社会割裂现象也会越来越严重。
• 市场不均衡导致不同生产要素的收入存在差距，市场垄断使经营 者获得超额利润，生产要素在不同区域的分布不均衡导致区域性 收入差距等，都会引发分配不公问题。
• 信息不对称的负面影响主要表现在两个方面:1)逆向选择。即质量 差的产品获得优先交易机会，导致劣质产品驱逐优质产品。2)道德 风险。即市场交易双方达成协议后，一方出于扩大自身利益的考 虑可能做出对另一方不利的行为。
城市管理学（第二版）
21世纪城市规划与管理系列教材
• （5）分配不公问题
• 由于天赋和能力存在差异性，即使个人被赋予相同的发展权利和 机遇，其收入水平也可能相差巨大。
• （3）市场垄断问题
• 市场垄断是指市场中只有少数几家供应商，甚至出现独家垄断的 局面。厂商通过控制产量来提高价格，甚至成为市场价格的单方 面制定者，形成远远高于实际成本的产品价格。没有竞争的垄断 市场，产品和服务的质量也停步不前，市场经济效率低下。
• 垄断现象大体包括资源性垄断、技术性垄断、经营性垄断、自然 性垄断和行政性垄断。
城市管理学（第二版）
21世纪城市规划与管理系列教材
第3章 城市管理理论
3.1 私人部门与公共部门 3.2 市场失灵与公共管理 3.3 城市公共产品的供给 3.4 城市管理的理论发展
城市管理学（第二版）
21世纪城市规划与管理系列教材
3.1 私人部门与公共部门
• 3.1.1 私人部门的含义
• 私人部门的概念
• 内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不确定性引起的市Βιβλιοθήκη Baidu 失灵。
• 外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以得到满足
城市管理学（第二版）
21世纪城市规划与管理系列教材
• 市场失灵的表现
• （1）公共产品问题
• 公共产品问题是公共管理的逻辑出发点。
• 广义的公共产品不仅包括政府提供的物质化产品和非物质化服务 体系，还包括法律法规、公共政策等制度体系。
• 3.3.3 公共产品的供给机制
• 城市政府的职能定位
• 公共产品的消费具有非排他性，个人不论付费与否都可以享受公 共产品的好处，这就容易使人产生免费“搭便车”心理 。
• 因而需要通过一种非市场机制提供公共产品。政府最基本的职能 就是组织和执行公共产品供给。它通过强制性的征税权获取财政 收入，通过财政支出提供公共产品。
• 政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的优势:(1)政府具有 征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力，强行获得政府收 入，禁止某些社会活动，对违法者实施处罚。(2)政府可以通过产 权等强制性制度安排，为经济主体的活动提供激励约束机制，对 经济活动的负外部性进行管制。(3)政府可以采取措施为消费者提 供信息以及其他必要的支持。
2. 准公共产品
（1）俱乐部产品
一种在消费上具有 非竞争性，但却可 以轻易地做到排他 的产品。（如公园、 电影院、桥梁）
（2）公共资源 一种在消费上具有竞争性，但无 法有效地做到排他的产品。容易 出现个人理性导致集体非理性的 “公地悲剧”问题。（如公共河 流、公共草坪）
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21世纪城市规划与管理系列教材
家和公务员组成的群体，他们作为理性经济人，都以追求自身利益最大 化为行为准则，也并非全知全能，大彻大悟者。另外，现实社会具有高 度复杂性，即使政治家主观上希望把事情办好，也会因为遇到很多困难 而没有办好，甚至出现好心办坏事的现象。
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• 政府失灵的表现
政府部门扩展 公共决策失误 政策执行低效 行政成本高 再分配不公 政府腐败
（5）其他公共部门。主要包括各种行业协会、社区组织等。
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3.2 市场失灵与公共管理
• 3.2.1 市场机制的功能
1、 满足需要功能 2、 情报传递功能 3、 检验评价功能 4、 资源配置功能
5、 激励创新功能
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21世纪城市规划与管理系列教材
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城市管理学（第二版）
3.3 城市公共产品的提供
21世纪城市规划与管理系列教材
• 3.3.1 城市公共产品的概念
• 公共产品：相对于私人产品而言。
• 所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可 以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成 员对该产品的消费。
所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组 织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。对于 私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，基于自愿达成交易行为。
• 私人部门与公共部门的根本区别，不在于是否接受政府干预或行政指
导，而在于以何种机制作为最基础性的组织方式。私人部门以市场的自愿 交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，而公共部门基于公共选择行 为，依托公共权力，通过自上而下的指挥命令来组织社会行动。私人部门 并不排斥政府干预，但政府干预只是为了弥补市场缺陷而存在。
• 奥尔森：凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产 品就是公共产品。 城市公共产品的特征
消费的非竞争性
受益的非排他性
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21世纪城市规划与管理系列教材
• 3.3.2 城市公共产品的类型
排他性 竞争性
无 有
无 纯公共产品 公共资源
有 俱乐部产品
私人产品
1. 纯公共产品
能够严格满足非竞 争性和非排他性条 件的产品。（如警 察和路灯）
• 公共管理的基本使命在于： • 提供公共产品和公共服务 • 纠正外部效应的不良影响 • 消除市场垄断的不利影响 • 矫正信息不对称的不良影响 • 维护社会公平正义 • 保障宏观经济稳定 • 推动发展和进步
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• 3.2.4 政府失灵问题
• 政府失灵的含义
• 市政管理就是一种由市场机制实现私人产品的有效供给，而由公 共部门负责公共产品供给的制度安排。
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21世纪城市规划与管理系列教材
• 区分供给与生产职能
• 政府需要“供应”公共产品，并不等于政府应当直接“生产”公共产品。 公共产品和公共服务的“生产”和“供应”需要区分开来，前者既可以 由私人部门承担，而也可以由公共部门承担，而在公共服务的生 产方面，要允许在生产这些服务的机构之间开展最大限度的竞争
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• 私人部门的特征
行动主体的自主性。 行动主体的平等性 私人行为的互惠性。 市场交易的竞争性。 私人行为的契约性。
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21世纪城市规划与管理系列教材
• 3.1.2 私人部门的优势
• 从行动过程来看，私人部门一般可以分为三种类型：即商品生产 者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。他们各自实行分散决 策，自主提供或消费私人产品和服务。
• 最容易出现市场失灵的是行政性垄断和自然性垄断，这两者是市 政管理需要重点应对的领域。
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• （4）信息不对称问题
• 市场交易中各方占有的信息是不对称的，一方处于信息优势，另 一方处于信息劣势。信息不对称不仅不能被消除，而且会越来越 扩大。
• 在信息不对称的情况下，一方就会利用自身的信息优势侵害另一 方的利益。
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21世纪城市规划与管理系列教材
城市管理学
（第二版）
杨宏山 编著
第3章 城市管理理论
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重点问题
• 公共部门与私人部门的概念 • 中国城市公共部门的种类 • 市场失灵的含义和表现 • 政府失灵的含义和原因 • 公共产品的主要类型 • 公共产品的多元供给机制 • 现代城市管理的理论发展
• 私人部门的优势在于
首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。
其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。 最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。
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• 3.1.3 公共部门的含义
• 公共部门的概念
• 公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具 有强制性的社会组织体系。一般指政府及其附属机构，它们主要 负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋 求公共利益，不以盈利为目的。
（2）政府。广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关是指 城市人民代表大会及其常委会；行政机关是指城市人民政府；司法机关包括法 院和检察院。
（3）事业单位。它们是政府履行公共服务职能的一种延伸，主要提供教育、 科研、文化、卫生、体育、环保等公共服务。
（4）国有企业。即政府投资的企业，分为央属企业和地方企业，分别由中央 和地方政府实行分级管理。
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• 公共部门的特征
公有产权
公共利益
集体行动
非市场化
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• 3.1.4 城市公共部门
• 当前，中国的城市公共部门主要包括：
（1）政党。中国共产党是当代中国唯一的执政党，中共市委在城市管理主体 中居于领导核心地位，它统一领导城市各项公共事务，制定城市治理的基本政 策。市工会、市妇联、团市委等人民团体，以及各民主党派，均接受中共市委 的直接领导。
• 市场调节是事后调节，它不仅具有滞后性，而且要付出极其高昂 的代价。在市场机制的自发作用下，宏观经济难免会发生周期性 的波动和总量失衡。
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• 3.2.3 公共管理的使命
• 市场失灵问题为公共管理提供了正当性和合法性。当市场机制不 能有效发挥作用时，公共管理作为一种代替市场竞争的治理机制， 就会成为经济和社会管理的重要手段。
• 公共产品是社会成员集体享用的集体消费品，其消费并不排他， 个人即使没有付费也能够享受好处，因此人们普遍存在免费“搭便 车”的心理，即希望别人提供公共产品，而自己坐享其成。单纯依 靠市场机制难以实现有效供给。
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• （2）外部效应问题
• 外部效应亦称外部性，是指在市场活动中没有得到补偿的额外成 本和额外收益。它具体表现为:交易双方在经济活动中产生有利或 不利的影响，给社会中的第三方带来额外的收益或损害。
• 市场失灵为政府干预提供了理由，但市场失灵只是政府干预的必要条件 而不是充分条件。
• 所谓政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些领域，
人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不 能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率。
• 公共选择学者J.M.布坎南就指出，人们必须破除凡是政府就都会一心 一意为公众谋取利益、就都会把公共事务办好的观念。政府是由政治
• 外部效应分为正外部效应和负外部效应。如果一种行为具有正外 部效应，常常会出现供给不足的问题；相反，如果一种行为具有 负外部效应，在缺少外部约束的情况下，这种行为就会受到激励。
• 政府可通过行政、经济和法律措施，遏制和消除负外部性行为， 激励正外部性行为。
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21世纪城市规划与管理系列教材
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• （6）宏观经济问题
• 市场经济中，各分散的经济决策主体都只关心自己的眼前利益、 局部利益。个人理性选择的结果却可能导致集体的非理性行为。
• 由于市场供求关系引起价格变化的信息反馈存在一定的时滞性， 各个分散决策主体作出行动反应也有时滞性，加之信息不对称或 判断失误引发非理性行为，容易引起市场总供求失衡，造成经济 剧烈波动。
• 3.2.2 市场失灵的问题
• 市场失灵的含义 • 亚当·斯密 “自由放任”古典经济理论以完全竞争市场为前提假设，是一
种非常理想的市场状态。当某些条件不具备时，市场机制就难以实现 资源配置的最优状态。市场失灵为政府介入经济活动提供最为直接的 理由。相应地，市场竞争的效率则成为政府经济活动的必要约束。 • 所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机 制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最 优配置的一种状态。
• 市场不均衡导致不同生产要素的收入存在差距，市场垄断使经营 者获得超额利润，生产要素在不同区域的分布不均衡导致区域性 收入差距等，都会引发分配不公问题。
• 信息不对称的负面影响主要表现在两个方面:1)逆向选择。即质量 差的产品获得优先交易机会，导致劣质产品驱逐优质产品。2)道德 风险。即市场交易双方达成协议后，一方出于扩大自身利益的考 虑可能做出对另一方不利的行为。
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• （5）分配不公问题
• 由于天赋和能力存在差异性，即使个人被赋予相同的发展权利和 机遇，其收入水平也可能相差巨大。
• （3）市场垄断问题
• 市场垄断是指市场中只有少数几家供应商，甚至出现独家垄断的 局面。厂商通过控制产量来提高价格，甚至成为市场价格的单方 面制定者，形成远远高于实际成本的产品价格。没有竞争的垄断 市场，产品和服务的质量也停步不前，市场经济效率低下。
• 垄断现象大体包括资源性垄断、技术性垄断、经营性垄断、自然 性垄断和行政性垄断。
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第3章 城市管理理论
3.1 私人部门与公共部门 3.2 市场失灵与公共管理 3.3 城市公共产品的供给 3.4 城市管理的理论发展
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3.1 私人部门与公共部门
• 3.1.1 私人部门的含义
• 私人部门的概念
• 内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不确定性引起的市Βιβλιοθήκη Baidu 失灵。
• 外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以得到满足
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• 市场失灵的表现
• （1）公共产品问题
• 公共产品问题是公共管理的逻辑出发点。
• 广义的公共产品不仅包括政府提供的物质化产品和非物质化服务 体系，还包括法律法规、公共政策等制度体系。
• 3.3.3 公共产品的供给机制
• 城市政府的职能定位
• 公共产品的消费具有非排他性，个人不论付费与否都可以享受公 共产品的好处，这就容易使人产生免费“搭便车”心理 。
• 因而需要通过一种非市场机制提供公共产品。政府最基本的职能 就是组织和执行公共产品供给。它通过强制性的征税权获取财政 收入，通过财政支出提供公共产品。
• 政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的优势:(1)政府具有 征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力，强行获得政府收 入，禁止某些社会活动，对违法者实施处罚。(2)政府可以通过产 权等强制性制度安排，为经济主体的活动提供激励约束机制，对 经济活动的负外部性进行管制。(3)政府可以采取措施为消费者提 供信息以及其他必要的支持。
2. 准公共产品
（1）俱乐部产品
一种在消费上具有 非竞争性，但却可 以轻易地做到排他 的产品。（如公园、 电影院、桥梁）
（2）公共资源 一种在消费上具有竞争性，但无 法有效地做到排他的产品。容易 出现个人理性导致集体非理性的 “公地悲剧”问题。（如公共河 流、公共草坪）
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21世纪城市规划与管理系列教材
家和公务员组成的群体，他们作为理性经济人，都以追求自身利益最大 化为行为准则，也并非全知全能，大彻大悟者。另外，现实社会具有高 度复杂性，即使政治家主观上希望把事情办好，也会因为遇到很多困难 而没有办好，甚至出现好心办坏事的现象。
城市管理学（第二版）
• 政府失灵的表现
政府部门扩展 公共决策失误 政策执行低效 行政成本高 再分配不公 政府腐败
（5）其他公共部门。主要包括各种行业协会、社区组织等。
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3.2 市场失灵与公共管理
• 3.2.1 市场机制的功能
1、 满足需要功能 2、 情报传递功能 3、 检验评价功能 4、 资源配置功能
5、 激励创新功能
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3.3 城市公共产品的提供
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• 3.3.1 城市公共产品的概念
• 公共产品：相对于私人产品而言。
• 所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可 以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成 员对该产品的消费。
所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组 织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。对于 私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，基于自愿达成交易行为。
• 私人部门与公共部门的根本区别，不在于是否接受政府干预或行政指
导，而在于以何种机制作为最基础性的组织方式。私人部门以市场的自愿 交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，而公共部门基于公共选择行 为，依托公共权力，通过自上而下的指挥命令来组织社会行动。私人部门 并不排斥政府干预，但政府干预只是为了弥补市场缺陷而存在。
• 奥尔森：凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产 品就是公共产品。 城市公共产品的特征
消费的非竞争性
受益的非排他性
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• 3.3.2 城市公共产品的类型
排他性 竞争性
无 有
无 纯公共产品 公共资源
有 俱乐部产品
私人产品
1. 纯公共产品
能够严格满足非竞 争性和非排他性条 件的产品。（如警 察和路灯）
• 公共管理的基本使命在于： • 提供公共产品和公共服务 • 纠正外部效应的不良影响 • 消除市场垄断的不利影响 • 矫正信息不对称的不良影响 • 维护社会公平正义 • 保障宏观经济稳定 • 推动发展和进步
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• 3.2.4 政府失灵问题
• 政府失灵的含义
• 市政管理就是一种由市场机制实现私人产品的有效供给，而由公 共部门负责公共产品供给的制度安排。
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• 区分供给与生产职能
• 政府需要“供应”公共产品，并不等于政府应当直接“生产”公共产品。 公共产品和公共服务的“生产”和“供应”需要区分开来，前者既可以 由私人部门承担，而也可以由公共部门承担，而在公共服务的生 产方面，要允许在生产这些服务的机构之间开展最大限度的竞争
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• 私人部门的特征
行动主体的自主性。 行动主体的平等性 私人行为的互惠性。 市场交易的竞争性。 私人行为的契约性。
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• 3.1.2 私人部门的优势
• 从行动过程来看，私人部门一般可以分为三种类型：即商品生产 者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。他们各自实行分散决 策，自主提供或消费私人产品和服务。
• 最容易出现市场失灵的是行政性垄断和自然性垄断，这两者是市 政管理需要重点应对的领域。
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• （4）信息不对称问题
• 市场交易中各方占有的信息是不对称的，一方处于信息优势，另 一方处于信息劣势。信息不对称不仅不能被消除，而且会越来越 扩大。
• 在信息不对称的情况下，一方就会利用自身的信息优势侵害另一 方的利益。
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第3章 城市管理理论
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重点问题
• 公共部门与私人部门的概念 • 中国城市公共部门的种类 • 市场失灵的含义和表现 • 政府失灵的含义和原因 • 公共产品的主要类型 • 公共产品的多元供给机制 • 现代城市管理的理论发展
• 私人部门的优势在于
首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。
其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。 最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。
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• 3.1.3 公共部门的含义
• 公共部门的概念
• 公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具 有强制性的社会组织体系。一般指政府及其附属机构，它们主要 负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋 求公共利益，不以盈利为目的。
（2）政府。广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关是指 城市人民代表大会及其常委会；行政机关是指城市人民政府；司法机关包括法 院和检察院。
（3）事业单位。它们是政府履行公共服务职能的一种延伸，主要提供教育、 科研、文化、卫生、体育、环保等公共服务。
（4）国有企业。即政府投资的企业，分为央属企业和地方企业，分别由中央 和地方政府实行分级管理。
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• 公共部门的特征
公有产权
公共利益
集体行动
非市场化
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• 3.1.4 城市公共部门
• 当前，中国的城市公共部门主要包括：
（1）政党。中国共产党是当代中国唯一的执政党，中共市委在城市管理主体 中居于领导核心地位，它统一领导城市各项公共事务，制定城市治理的基本政 策。市工会、市妇联、团市委等人民团体，以及各民主党派，均接受中共市委 的直接领导。
• 市场调节是事后调节，它不仅具有滞后性，而且要付出极其高昂 的代价。在市场机制的自发作用下，宏观经济难免会发生周期性 的波动和总量失衡。
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• 3.2.3 公共管理的使命
• 市场失灵问题为公共管理提供了正当性和合法性。当市场机制不 能有效发挥作用时，公共管理作为一种代替市场竞争的治理机制， 就会成为经济和社会管理的重要手段。
• 公共产品是社会成员集体享用的集体消费品，其消费并不排他， 个人即使没有付费也能够享受好处，因此人们普遍存在免费“搭便 车”的心理，即希望别人提供公共产品，而自己坐享其成。单纯依 靠市场机制难以实现有效供给。
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• （2）外部效应问题
• 外部效应亦称外部性，是指在市场活动中没有得到补偿的额外成 本和额外收益。它具体表现为:交易双方在经济活动中产生有利或 不利的影响，给社会中的第三方带来额外的收益或损害。
• 市场失灵为政府干预提供了理由，但市场失灵只是政府干预的必要条件 而不是充分条件。
• 所谓政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些领域，
人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不 能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率。
• 公共选择学者J.M.布坎南就指出，人们必须破除凡是政府就都会一心 一意为公众谋取利益、就都会把公共事务办好的观念。政府是由政治
• 外部效应分为正外部效应和负外部效应。如果一种行为具有正外 部效应，常常会出现供给不足的问题；相反，如果一种行为具有 负外部效应，在缺少外部约束的情况下，这种行为就会受到激励。
• 政府可通过行政、经济和法律措施，遏制和消除负外部性行为， 激励正外部性行为。
城市管理学（第二版）
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• （6）宏观经济问题
• 市场经济中，各分散的经济决策主体都只关心自己的眼前利益、 局部利益。个人理性选择的结果却可能导致集体的非理性行为。
• 由于市场供求关系引起价格变化的信息反馈存在一定的时滞性， 各个分散决策主体作出行动反应也有时滞性，加之信息不对称或 判断失误引发非理性行为，容易引起市场总供求失衡，造成经济 剧烈波动。
• 3.2.2 市场失灵的问题
• 市场失灵的含义 • 亚当·斯密 “自由放任”古典经济理论以完全竞争市场为前提假设，是一
种非常理想的市场状态。当某些条件不具备时，市场机制就难以实现 资源配置的最优状态。市场失灵为政府介入经济活动提供最为直接的 理由。相应地，市场竞争的效率则成为政府经济活动的必要约束。 • 所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机 制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最 优配置的一种状态。