政策性银行转型改革分析(金融法期末)

政策性银行现状和长远发展分析
魏瑞
2014级法律硕士（法律）
2014100758
摘要
随着我国社会主义市场经济建设进程的不断推进，金融体制日益成熟，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成。

当前我国政策性银行面临着相关法律制度缺乏、银行功能和业务体系不完善，金融产品单一、经营机制不健全、资本充足率低等亟待解决的问题。

本文通过对政策性银行发展概况的认识和分析，以及国际上普遍政策性银行的特点和发展方向，分析了我国政策性银行的现状和不足之处，提出政策性银行改革的思路，使其充分发挥政策性银行的职能与作用，以适应经济体制改革的深入与发展。

关键词：政策性银行、国际、问题、长远发展
1、我国政策性银行概述
所谓政策性银行，主要是指由政府创立或担保、并以国家信用为基础，在金融和市场的框架内运作但不以盈利为惟一目的，专门为贯彻和配合政府社会经济政策意图，为基础产业、基础设施和有关国计民生的战略性产业，以及欠发达地区的开发，提供具有创造性超前供给和诱导功能的中长期批发投融资业务的政策性金融机构。

政策性银行是按照国家的产业政策或政府的相关决策进行投融资活动的金融机构，不以利润最大化为经营目标。

在计划经济与市场经济过渡的过程中，为了使我国经济能够稳定快速的发展，政策性金融体系应运而生。

1994年我国成立了三家政策性银行，分别为国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。

一般来说，政策性银行贷款利率较低、期限较长,有特定的服务对象,其放贷支持的主要是商业性银行在初始阶段不愿意进入或涉及不到的领域。

例如，国家开发
银行服务于国民经济发展的能源、交通等“瓶颈”行业和国家需要优先扶持领域,包括西部大开发、振兴东北老工业基地等，这些领域的贷款量占其总量的91%。

进出口银行则致力于扩大机电产品和高新技术产品出口以及支持对外承包工程和境外投资项目。

农发行主要承担国家政策性农村金融业务，代理财政性支农资金拨付,专司粮棉油收购、调销、储备贷款业务等。

截至2007年底,中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行是我国的三大政策性银行。

2、政策性银行的发展概况
政策性银行成立于中国经济体制改革的特定历史时期，为推动中国经济金融的发展发挥了重要作用，在新的历史条件下,政策性银行又面临着新的压力和要求。

2.1在特定的历史时期完成了历史使命
1992年党的十四大正式确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,中国进入了全方位的经济体制改革阶段。

对于处于现代经济核心地位的金融领域,国务院1993年底发布了《关于金融体制改革的决定》开始建立适应社会主义市场经济体制的金融体系。

为改变当时工、农、中、建四大国有专业银行既从事商业经营,又承担大量政策性任务的状况,于1994年组建国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行，分别从事基础设施、基础产业和支出产业即“两基一支”农产品收购和专项储备、机电产品和成套设备等进出口领域的政策性信贷业务。

政策性银行的成立，分离了国有专业银行的政策性任务,为促进国有专业银行向现代商业银行转变创造了有利条件，走出了我国构建适应社会主义市场经济体制的金融体系的第一步。

①14年来，三家政策性银行通过开展政策性业务，在各自的领域取得了显著成绩。

国家开发银行的中长期贷款保障了国家重大项目建设,加速了我国基础产业、支柱产业的发展和升级;中国农业发展银行的农业信贷资金帮助解决了长期困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题,保护和稳定了棉、粮、油等重要农产品市场；中国进出口银行的买方卖方信贷极大地促进了我国机电产品、成套设备、高新技术产品进出口和中国企业对外工程承包，繁荣了外贸经济。

截至2007年底,三家政策性银行资产规模分别达到了2.8万亿、5242亿元、1万亿元。

应该说，三家政策性银行受命于中国经济由计划经
济向市场经济转型的关键时期，承担了服务中国经济转型的特殊使命，并且较好地完成了国家赋予的历史使命。

2.2 .新的经济社会发展背景下,三家政策性银行都面临改革的压力和要求
经过20多年的改革开放，我国的社会主义市场经济体制基本形成,政策性银行面临的经济社会条件已经发生了很大的变化。

一方面两基一支领域市场化程度不断增强;外经贸领域渠道不断丰富;财政支持农业的能力不断加大；资本市场日渐完善,融资方式更加多样化;国内金融机构扩充,国外金融机构进入，资金来源更加多元化②。

但同时市场要素极为贫乏的地区依然存在,出现了很多新的“瓶颈”领域。

正如中国人民银行2005年11月的5金融稳定报告6所指出：“政策性银行的经营环境已经发生变化,需要对其职能定位进行动态调整”。

另一方面随着经济发展和社会进步,政府的发展战略和政策措施越来越多地从市场出发,以市场为对象，遵循市场规律和原则。

但同时又存在很多需要政府进行大量的基础性投入和配套的制度建设的贫穷落后地区。

政策性银行肩负的历史使命正随着经济社会发展与时俱进。

三家政策性银行自身的发展、探索需要与客观环境进行清晰明确的对接，国家也需要对三家政策性银行进行调整和重构,以适应和推进经济社会发展的需要。

3、国际上政策性银行特点和新发展
3.1 各国政策性银行普遍特点
3.1.1国际上政策性银行普遍具有相关法律依据。

国际上政策银行，普遍遵循着先立法，再依据立法成立相关银行，约束银行的经营与运行，最终根据经济波动情况及时做出修订。

如日本的《日本开发银行法》、《日本政策银行投资法》，德国的《德国复兴开发银行法》，韩国的《韩国产业银行法》等。

3.1.2政策性银行是各国金融体系不可分割的一部分。

政策性银行为经济的稳定和谐起到了保驾护航的作用，有效地弥补了市场的缺陷。

韩国产业银行，就是国际上最成功的政策性银行之一。

在亚洲经济危机后，
由于韩国产业银行借助国家信用，成为国际上资金借贷的有效载体，不仅扶持了韩国已陷入信任危机的商业性银行，同时还对他国进行了资金支持，打造了政策性金融在市场混乱是不可替代的光辉形象。

3.1.3 国际上政策性银行普遍拥有以国家信用为担保的特征。

拥有国家信用的担保，使政策性银行对于需长期资金投入或高需求低回报甚至无回报的资金项目，提供了更为有利的保障。

如德国复兴信贷银行不仅拥有德国政府的担保支持，其财政部门甚至还能出具专门用于发行债券所用的担保函。

日本政府更是在《日本政策投资银行法》中明文规定，日本政府可以在预算限制的数量之内为日本政策投资银行发行的债券提供担保。

3.2 金融危机后主要国家和地区政策性银行新发展
2008 年席卷全球的金融危机给金融业带来了新的思考，管控的失策不仅给商业银行，也给政策性银行的发展带来了新的挑战。

在金融危机的冲击之下，政策性银行商业化转型之路是否会戛然而止？如何在转型过程中有效防范风险？伴随着这些问题的提出和思考，一些主要国家和地区政策性银行也出现了一些新的变化趋势。

3.2.1 维护国家金融安全和稳定作用凸显
由于政策性银行更能体现国家的政策目标，实现政府的经济意图，因此，许多国家将维护金融稳定确定为政策性银行的目标之一。

从政策性银行的历史发展来看，政策性银行要么与危机相伴而生，要么在危机中承担化解重任，要么在危机后重振国家经济，成为政府减缓危机冲击、提振市场信心、恢复经济活力的主要推动力量。

在1997-1998 年亚洲金融危机中，政策性银行就曾显现出其积极而重要的作用。

如亚洲金融危机发生后,日本投资银行(DBJ)配合政府刺激经济政策临时增加了流动资金业务, 既解决了企业流动资金的暂时困难, 又缓解了商业银行的经营矛盾, 维护了金融安全。

同时，日本投资银行积极扶持有生命力的企业, 1998 年用于恢复经济的贷款占其当年贷款额的42%,实际承担了日本金融安全网的职能。

③
3.2.2 金融服务日益专业化与多样化
随着政策性银行经营自主权的增强，其金融服务也突破了原来的中长期信贷③转引自：于炳华.：《当前金融危机背景下政策性银行转型与职能重构》，《财经科学》2009年第5期，第
领域，开始涉足投资银行业务和信托、证券业务，经营服务多样化④。

例如，我国台湾地区的中小企业银行，除了提供传统的银行信贷业务，还为中小企业提供咨询服务，协助客户建立正确融资观念，疏通融资渠道；完善中小企业征信系统和信用评价体系，建立中小企业辅导体系，辅助中小企业解决其无法自行解决的问题。

在此次金融危机中台湾中小企业银行帮助台湾地区中小企业积极有效的应对了金融危机的冲击。

3.2.3 转型进程推迟，改革路径出现分化
20世纪90年代以来，世界各国的政策性银行普遍进行了体制的再造和发展战略的重新调整，日益呈现出业务总量的结构性扩张和业务结构的市场化程度增强的总体特征和趋势。

⑤从业务结构调整上来看，政策性银行的融资结构逐步由财政融资向市场融资转变,采取分账户经营或母子公司的方式分别经营政策性业务和商业性业务，业务范围进一步扩大,进而导致总量的结构性逆转态势,即政策性业务规模逐步减少，商业性业务比重逐步增大,从而与商业性金融机构的业务摩擦、冲突和竞争的态势进一步加深。

然而,与此同时,也有一些国家的政策性银行，如韩国进出口银行、德国复兴信贷银行以及广大发展中国家的政策性银行等,仍然恪守专营政策性金融业务的非竞争性原则。

因而在国外政策性银行发展战略重新调整的过程中,呈现出一定的多元化发展特征和趋势。

这也给政策性金融制度建设和我国政策性银行的改革发展带来深刻的启示和反思。

金融危机改变了许多事物的发展轨迹，危机爆发前，似乎政策性银行商业化转型成为一种主流趋势和主导思想，但是危机的爆发使一些尚未完成政策性银行转型的国家，不得不重新审视改革方向，对商业化转型之路或观望、或质疑，一些国家放缓了原来的私有化或商业化转型进程。

同样，金融危机也冲击了我国政策性银行的改革之路。

政策性银行改革的方向变得不明朗。

⑥
4、我国政策性银行存在的问题
4.1.相关法律制度缺乏。

我国政策性银行至今没有单独立法，成立时的政策性银行章程也没有根据发④姜庆丹：《后危机时代中国政策性银行改革的几点思考--路径选择与立法保障》，《辽宁大学学报》，2010
年11月第6期，第144页。

⑤王伟：《中国政策性银行改革发展的路径选择---基于国际政策性金融业变革的反思》，《经济经纬》，2008年第1期，第126页。

展的变化而修订，成为政策性银行业务进一步发展的瓶颈。

国外一般是针对某一政策性银行各自不同的特点而分别立法，并在其成立运行伊始即颁布实施，金融制度通过立法确定。

另外，政策性银行法还具有动态调整性，根据国家政策，经济形势，外部经济金融环境的变化，日本的《日本开发银行法》、韩国的《韩国产业银行法》等都经过了多次修订。

而我国自1994 年成立三家政策性银行后，一直没有出台专门的政策性银行法律。

目前，它们主要依据成立之初及后续颁布的一些文件或批复（《国务院关于金融体制改革的决定》、《关于组建国家开发银行的通知》、《关于组建中国农业发展银行的通知》、《关于组建中国进出口银行的通知》、《国家开发银行组建和运行方案》、《中国农业发展银行组建方案》、《中国进出口银行组建方案》）等相关规定开展业务，缺乏强有力的法律支撑，法律层面的规定散见于《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《中小企业促进法》。

因此，我国政策性银行法律地位缺失，权益保障难以保证。

政策性银行在开展具体业务时，如果与商业银行业务发生冲突，或者受到政府干扰，由于没有具体的法律规定为依据，说服力不强，维权效果不佳。

⑦
4.2 银行功能和业务体系不完善，金融产品单一。

我国政策性银行设立之初，主要承担从国有专业银行划转的政策性金融业务。

这些业务通常属于市场失灵领域，但又关系国民经济中长期发展。

因此，国家以政策性银行为执行机构，通过具体业务的开展，完成宏观调控和产业发展战略。

1994 年至今，经济环境已发生重大变化，但政策性银行的业务范围却没有及时调整，或者不够全面。

我国有些政策性银行的业务范围过于狭窄，主要资产业务仍为单纯贷款业务，缺少国外同业所从事的债券、股本投资以及担保等创新业务，难以运用市场化商业化的手段来实现政策性目标。

随着金融体制改革的推进和市场开发程度的深入，将难以满足客户日趋多样化对金融产品的需求。

4.3 经营机制不健全。

我国政策性银行成立之初是政府全资拥有直属国务院领导的金融机构，其机构设置带有行政体制色彩，其运营体制带有先天不足之处。

首先，易受政府干预。

⑦陈美华、吴远华：《我国政策性银行改革路径探析》，《合作经济与科技》2013 年5 月第465期，第65页。

地方政府普遍存在一种观念，认为政策性银行的资金可以低息甚至免费使用，将政策性银行的贷款看作类似于“财政拨付”的资金⑧；其次，考核体系不健全，政策性银行对员工的考核不如其他金融机构有效，机构与员工对绩效等考核的重视度不够，没有设立量化指标，没有将考核结果执行到底。

这势必影响政策性银行的运营效果，无法最大限度地发挥其社会效益。

4.4 资本金充足率不足。

我国政策性银行目前尚未形成资本金补充机制，资本充足率有下降趋势。

资产总量小，市场份额小，调节余地也有限。

而国外政策性银行除了实收资本外，还注重增加资本准备，资本充足率与政府给予的国家信用支持相匹配，通常其资本充足率高于一般商业银行，而且随时追加。

⑨
5、政策性银行的长远发展
5.1 商业化改革试水和政策性银行存在的必要性
政策性银行不再享有国家信用，改变政策性银行国有独资的性质，股权多元化，完全市场化运作，向商业银行转型。

这种路径在西方发达国家很盛行，似乎成为一种主流观点。

在西方发达国家很盛行，似乎成为一种主流观点，在一些国家这种模式的成功，更令许多处在转型期的政策性银行顶礼膜拜。

但是，这种路径的实施同样需要具备下列前提条件：一是一国金融市场发育成熟，资本市场较为发达，金融服务尤其是银行业务具备实现商业化运作的基础条件；二是政府对政策性银行的参与或渗透完全或大部分停止，商业资本逐渐成为政策性银行运行的主导，市场化融资渠道丰富而顺畅，能够满足资本流动性的要求；三是一国经济发展的瓶颈逐渐解除，市场经济体制逐步完善，政策性银行可以在特定政策目标的引导和约束下，游刃有余地进行资金运用和风险控制。

⑩
作为实务界的国家开发银行的商业化改革试点也已经运作了两年多，并且在2008 年12 月16 日完成了股份制改造。

但是，商业化转型必将经历一个漫长的过程，尤其在我国当前国情和金融环境的限制下，笔者认为，中国政策性银行商业化转型的时机尚不够成熟。

对于经济转轨、市场发育不全、统筹发展任务繁
⑧同注⑤
⑨王新生：《政策性银行体制改革问题研究》，《财政与金融》，2009年第5期，第44页。

重的中国来说，在可预见的较长时期内我国的政策性银行还有很大的存在必要。

5.2 改革发展方向
5.2.1 有关部门应尽快出台专门为政策性金融制定的立法。

迅速制定和公布专门的政策性银行法，就政策性银行的性质、运营宗旨和目的、法人治理与内部控制等进行明确的立法界定。

11国内外政策性银行正在普遍实施减少或取消政府支持政策，因此政策性银行不得不走条生存和发展之路，这无疑将不同程度的与商业性银行产生业务摩擦和竞争。

笔者认为，出现竞争关系并没有什么不对，这表明我们市场经济发展到了这样一种阶段，由于一些政策性业务现在不需要补贴，政策性自然向商业性靠近。

但是，最高金融决策和监管部门必须制定相关法律和政策要求政策性银行所经营或兼营的商业性业务应该是其政策性业务相关或其适度延伸，不能与商业银行展开正面的市场竞争，因此政策性银行要避免与商业性银行同质展，应自主寻找自己的优势领域。

12
5.2.2对政策性金融机构预算的管理和考核必须更加严格, 改革外部监管, 健全内控体系。

由于政策性银行的特殊地位,它与银监会、政府财政部门、中央银行、有关行业主管部门、相关企业等都有着较为密切的关系，决定了对政策性银行的监管必须是全方位、多层次、体化的。

除银监会作为主体对其业务进行监管外,还应建立监管的辅助体系，加强相关部门间的协调与配合,发挥各方面的综合监督效能,才能取得最佳的监管效果。

对外，政策性金融机构要定期公布财务报表和审计报告,，外部监管以财政部和审计署为主, 银监会负责其业务是否超越范围经营；对内,，设立防火墙式的资金管理系统, 建立风险控制机制。

11朱大旗：《金融法》，中国人民大学出版社2007年版，第249页
参考文献
①郭东、李惠彬、张可：《开放性金融体系下政策性银行改革刍议》，《探索》2008年第3期，第81页
②于炳华.：《当前金融危机背景下政策性银行转型与职能重构》，《财经科学》2009年第5期，第28页。

③姜庆丹：《后危机时代中国政策性银行改革的几点思考--路径选择与立法保障》，《辽宁大学学报》，2010年11月第6期，第144页。

④王伟：《中国政策性银行改革发展的路径选择---基于国际政策性金融业变革的反思》，《经济经纬》，2008年第1期，第126页
⑤陈美华、吴远华：《我国政策性银行改革路径探析》，《合作经济与科技》 2013 年 5 月第465期，第65页。

⑥王新生：《政策性银行体制改革问题研究》，《财政与金融》，2009年第5期，第44页。

⑦朱大旗：《金融法》，中国人民大学出版社2007年版，第249页
⑧詹向阳：《也谈我国政策性银行的转型与改革》，《金融论坛》2006年第6期，第4页。