关于联防联控对区域污染治理的一点思考

关于联防联控对区域大气污染治理的一点思考目前，我国城市群区域的大气污染特征正在发生重要的转变，逐渐由以前的单一污染向区域性、复合型污染转变，从而也使得区域经济社会持续发展面临新的挑战。以长三角、珠三角以及京津冀等经济中心为首的城市区域，资源、能源消耗巨大，大气污染物排放集中，重污染天气在区域内大范围的同时出现，呈现处明显的区域特性。此外，城市运作排放的大量一次污染物在城市间输送、转化、耦合，导致环境空气质量下降的趋势不断增大，大气环境形势进入了多物种共存、多尺度关联、多过程演化为特征的复合型大气污染阶段。这些问题单靠各个城市自身的力量、各自为政的方式已难已有效解决，亟需打破行政区划限制，创新区域大气污染联防联控的体制机制。本文简要说明了实施大气污染联防联控的必要性，同时介绍了我国大气污染区域联防联控实践的例子。

1、区域性环境问题

所谓区域性环境问题应具有两个特征：第一，污染过程呈现区域性现象，即区域性内各城市空气质量变化趋势基本一致；第二，多种污染物均以高浓度同时存在，并发生复杂的物理化学作用。

空气是一个流通的整体，但是从某一地方排出的污染物并不会在短时间内在全球混合，一般是在局部地域污染。如果将大气分割为多个彼此相对孤立的气团，那么这些气团所笼罩下的地理区域就叫做“空气流域”。空气流域边界往往与行政边界不一致，所以，若仅从单个城市角度出发进行大气污染防治，难以反映区域大气污染扩散和跨界污染控制问题，难以适应区域性、交叉性大气环境污染控制和环境管理的需求。

在污染现象上，区域性环境问题主要表现在大气的氧化性增强以及能见度降低上，并随之在整个区域蔓延；在污染本质上体现为污染物之间源和汇的相互交错、污染物转化过程的耦合以及对人体健康和生态系统的影响上（王金南等，2012）。

2、区域大气污染联防联控

2.1、区域大气污染联防联控

所谓区域大气污染联防联控是指以解决区域性、复合型大气污染问题为目标，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源打破行政区域的界限，以大气环境功能区域为单元，让区内的省市之间从区域整体的需要出发，共同规划和实施大气污染控制方案，统筹安排，互相监督，互相协调，最终达到控制复合型大气污染、改善区域空气质量、共享治理成果与塑造区域整体优势的目的治污措施。

区域大气污染联防联控机制主要包括四个方面的内容：第一，主体机制，指关于区域联防联控主体范围的确定以及主体进入、退出等涉及联防联控主体问题的原则和制度体系的总

称，其核心是解决“谁是联防联控主体”和“怎样确定联防联控主体”的问题；第二，目标机制，指是建立某种合作关系必须有具体明确的目标，例如区域内各省市污染物减排总量，空气质量要改善到何种程度等等，并要保证目标的有效性；第三，运行机制，指为了保证合作既定目标的实现，所建立的包括区域大气污染联防联控所需要的要素、合作规则以及具体运行组织、规则和程序的体系，强调联防联控具体运作的可操作和过程的低成本；第四，制度保障机制，即为了保障城市合作的稳定、顺利进行，在其他一切具体运行机制的基础上建立的一套明确的制度保障体系，推进科技进步、实行清洁生产和经济鼓励等保障区域大气污染联防联控顺利实施的政策。（宁淼等，2012）

2.2、区域大气污染联防联控的必要

多年来的实践经验证明，传统的总量控制模式在控制污染、保护环境、协调经济发展等方面做出了巨大的贡献，是保护大气环境质量与实现可持续发展的一项重要对策。但传统总量控制模式仍然存在以下方面的缺陷：一是缺乏公平性考虑。总量控制的核心问题是如何科学合理的把总量污染负荷分配到各个区域或排污单位，制定区域总量指标分配方案时，应综合考虑经济、人口、资源、环境等多种因素，但目前的总量分配制度主要是基于各地历史排放数据的等比例削减，历史排放量小的城市或发展慢的城市与历史排放量大的城市或发展快的城市需要负担同样的削减任务，总量分配方案的公平性缺乏依据。二是缺少合作，控制成本高昂。一方面是污染物减排指标分配忽略协同效应，使控制方案选择缺乏费用有效性，另一方面是通过行政命令手段将污染物减排量分配给各市后，由于属地管理特征，尽管区域各市污染控制边际成本存在差异，却无法通过协商合作或排污权交易等市场手段来降低区域整体的控制成本。

3、我国目前区域大气污染联防联控实践

我国目前在大气污染联防联控方面的实践还比较少，但也积累了一些经验。

我国实施区域联防联控的第一个典型案例是在二氧化硫和酸雨控制地区实施分区域管理。1998年1月12日，国务院批准了“两控区”划分方案，并提出控制目标和对策。

为了改善珠江三角洲区域空气的质量，2002年4月，粤港双方政府签署和发布了《改善珠江三角洲空气质量的联合声明》，要求两地制订联合控制措施，削减大气污染物排放总量，改善区域空气质量。

2008年“绿色奥运”的承诺给我国政府提出了严重考验，我国政府为了保障北京奥运会的空气质量，第一次打破了行政界线，华北六省（市）签署环境保护合作协议，实施省际联动、部门联动，全面开展二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物综合控制，确保了奥运会期间，北京空气质量明显优于往年同期水平。（薛俭，2013）

近期，作为京津冀协同发展的重点领域，区域大气污染联防联控正全面扎实推进。一是治理散煤。例如在北京、天津等清洁能源比重较高的地区，争取用清洁能源替代煤。二是机动车治理。目前京津区域已率先建立了机动车联防联控机制，近期争取在异地处罚、信息共享方面有所进展。三是整治秸秆焚烧。对于这个在特定时段影响区域环境的重要因素，将通过推动秸秆的综合利用、禁止焚烧等方式进行治理。此外，六省区市还将在涉及区域共性的环境问题上展开联控执法。

4、思考与总结

区域性复合型大气污染是中国目前以及今后一段时期内所面临的主要大气污染问题，但我国现行的“属地”特征的环境管理制度安排无法满足污染物的跨界特征所需要的合作解决问题要求，亟需建立区域性的联防联控机制和方法，以应对酸雨、灰霾天气、PM2.5和O3超标等区域性复合型大气污染问题，达到改善区域空气质量的目的。

解决城市空气污染问题时，不能单独考虑该城市的污染源减量而采取企业迁移的方式来转移污染源，这样做的后果有可能只是将污染源移至邻近的污染避难所，例如北京的首钢转移到河北的唐山，可能会因为河北大气排放标准低于北京的标准，再加上执法程度的削弱导致企业排放的大气污染物更多，所以出现的结果是局部空气质量好转而整体空气质量恶化，而随着污染物的气力输送，这样的局部空气质量变好的趋势也会削弱。所以，对区域而言，一个地方降低的生产力会由其他地方补上，而付出的环境代价却是不一样的，故必须考虑整体采取联防联控的策略来治理区域性的空气污染。

参考文献：

王帆. FDI来源与中国可持续发展[J].山西财经大学学报, 2014, 36(12):13-23.

王金南，宁淼，孙亚梅.区域大气污染联防联控的理论与方法分析[J].环境与可持续发展, 2012(5):5-10.

宁淼，孙亚梅，杨金田.区域国内外区域大气污染联防联控管理[J].环境与可持续发展, 2012(5):11-18.

薛俭. 我国大气污染治理省际联防联控机制研究[D].上海:上海大学, 2013.