优化营商环境视野下公众参与重大行政决策研究

优化营商环境视野下公众参与重大行政决策研究
作者：翁超凡
来源：《湖北经济学院学报·人文社科版》2021年第03期
摘要：本文以优化营商环境为主线，首先总结了我国公众参与重大行政决策的制度演变历程，即准备阶段（2005—2015年）、形成阶段（2016—2019年）和制度完善阶段（2019年—）。

随后从优化透明可预期的决策环境、实现开展民主可讨论的决策过程和获得科学可操作的决策结果三个方面，阐述了公众参与重大行政决策对优化营商环境的制度优势。

但是本文在研究平遥县发布的《关于撤销“落实私房产权通知书”的决定》这一典型事例后发现，公众参与重大行政决策在实践层面仍面临诸多问题。

最后，本文从以下四个方面提出优化公众参与重大行政决策制度的建议：深入推进公众参与重大行政决策制度、明确公众参与重大行政决策事项的范围、合理遴选重大行政决策公众参与人、完善公众参与重大行政决策的救济途径。

关键词：优化营商环境;公众参与;重大行政决策
一、引言
优化营商环境是实现我国经济高质量发展的必由之路，而法治是最好的营商环境。

营商环境，“是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。

”①营商环境的优劣直接影响生产要素的聚散、市场主体的兴衰、发展动力的强弱。

改革开放四十年以来，我国经济发展正由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，而良好的营商环境能够推动转变经济发展方式、优化产业结构、提供经济发展动力。

从立法目的来看，国务院通过的《优化营商环境条例》就是“为了持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展。

”②《优化营商环境条例》紧紧围绕法治政府建设，着重解决法治政府建设过程中出现的突出问题。

公众参与重大行政决策就是优化营商环境法治保障的重要内容③。

学界对公众参与重大行政决策研究成果丰富，但少有学者以优化营商环境来观察这一问题。

故而，本文将以优化营商环境为主线，对公众参与重大行政决策展开研究。

二、公众参与重大行政决策的制度演变
“行政决策是行政活动的中心环节，一切有效的行政活动都需要科学决策的指引。

”[1]近年来，“由原来政府在公共决策过程中‘唱独角戏’的决策模式转向政府、专家、大众在决策过程中的‘合唱’模式。

”[2]这一转变正是体现了我国行政决策制度正逐步走向成熟，反映了我国法
治政府建设迈向新的台阶。

就公众参与重大行政决策而言，其制度演变主要分为以下三个阶段：
（一）第一阶段：制度准备阶段（2004—2015年）
第一阶段阶段是公众参与重大行政决策制度的发轫阶段。

2004年国务院在《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中首次提出了公众参与重大行政决策的初步构想：在涉及面广以及与公民利益密切相关的决策事项，应当通过举行座谈会、听证会或论证会等形式广泛听取意见。

2008年国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》较为系统地提出了重大行政决策听证制，要求扩大听证事项范围、规范听证程序、科学遴选听证代表以及听证意见反馈等。

2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》要求将听证意见作为重大行政决策的重要参考。

2011年中共中央、国务院在《关于深化政务公开加强政务服务的意见》首次提出了重大行政决策的范围：涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目;并要求将公众参与作为重大行政决策的必经程序。

同年，国家意识到必须建立系统的重大行政决策制度体系，开始探索建设重大行政决策程序化机制。

2014年，中共中央在十八届四中全会中提出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并要求健全依法决策机制，将重大行政决策的法治化作为全面推进依法治国的重要内容。

2015年中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中强调重大行政决策中公众参与的实际效果提出了更高的要求;系统地提出了“公众”的范围：包括利害关系人、人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织;推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。

从第一阶段的公众参与重大行政决策的制度发展脉络可以总结出这一阶段的发展点点：首先，提出了较多的制度性构想。

其次，国家逐步开始认识到公众参与重大行政决策的重要性。

再次，不断丰富公众参与重大行政决策的内容。

最后，但是这一阶段还属于公众参与重大行政决策的制度探索阶段，一方面许多制度设想还不成熟，呈现出碎片化的特点;另一方面并未意识到优化营商环境与公众参与重大行政决策之间的关系。

（二）第二阶段：制度形成阶段（2016—2019年）
第二阶段逐步开始建成公众参与重大行政决策制度，形成了较为完备的公众参与重大行政决策体系。

2016年中共中央国务院在《关于全面推进政务公开工作的意见》中指出，要求将公众参与作为重大行政决策法定程序，并提出了公众参与的方式：听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式。

随后2017年中共中央国务院就在《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》中要求健全企业家参与涉企政策制定机制。

2019年公众参与重大行政决策制度建设进入高潮。

国务院先后出台《关于制定行政法规规章行政规范
性文件过程中听取企业和行业协会商会意见的通知》、《重大行政决策暂行条例》和《优化营商环境条例》等行政法规和规范性文件，正式建立公众参与重大行政决策制度。

这一阶段主要表现为以下几个方面特征：首先，随着我国经济的转型发展，对经济的发展质量提出了更高的要求，國家逐步重视公众参与重大行政决策对优化营商环境的作用。

其次，提出了体系化的制度性安排。

最后，规范效力等级不断提升。

先前推动公众参与重大行政决策主要以行政规范性文件为主，但是2019年国务院先后出台了两部行政法规，大力推动市场主体、行业协会商会等参与重大行政决策的制定。

（三）第三阶段：制度完善阶段（2019年—）
尽管在国家层面已经建立了公众参与重大行政决策制度，但是国家也意识到这一制度需向基层推进，才能真正推动法治政府建设和优化营商环境。

因此，第三阶段要求公众参与重大行政决策制度向基层政府推进，完善公众参与重大行政决策制度。

因此，国务院在2019年和2020年分别出台《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》《关于印发2020年政务公开工作要点的通知》两个规范性文件，要求将公众参与重大行政决策基层推进，完善基层行政决策公众参与机制，并明确划定时间线，要求按照有关文件于2020年底前编制完成基层政务公开事项标准目录，确保权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。

从总体上看，我国公众参与重大行政决策制度演变与我国法治政府建设与经济发展转型保持同一节奏。

但是也出现规范效力层级不高的问题。

具体体现在规定公众参与重大行政决策制度的最高效力文件是国务院出台的两部行政法规，还未有法律对这一制度进行规定。

这势必不能满足公众参与重大行政决策的现实需求。

三、公众参与重大行政决策对优化营商环境的制度优势
优化营商环境，弘扬企业家精神，发挥企业家作用，不仅需要市场的作用，而且需要发挥政府的作用。

这就要求政府提供优质高效的服务。

其中，公众参与重大行政决策就是其中重要的一环。

所谓参与原则是指行政机关在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为过程的条件和机会，从而确保相对人实现行政程序权益，也可以是行政行为更加符合社会公共利益。

其内容包括获得通知权、陈述权、抗辩权与申请权[3]。

换言之，公众参与重大行政决策是公众的一种行政程序性权利。

这种程序性权利对优化营商环境来说，主要有以下三点优势：
第一，优化透明可预期的决策环境。

长期以来，我国对行政机关决策的监督主要是来自行政机关内部的层级监督，不重视来自企业等市场主体的社会监督，由此导致行政决策过程的不透明。

“不确定是市场经济的特征，而我国市场环境的不确定性还有一部分原因来自政府的经济政策。

”[4]不透明的涉企重大行政决策，一方面促使企业等市场主体追求短期利益，缺乏长远规划;另一方面降低企业等市场主体对市场发展前景的预期以及投资未来的信心。

因此，
公共参与重大行政决策有利于优化透明可预期的决策环境。

国家也意识到这一问题，出台相应的规范性文件，推动重大行政决策过程公开透明化。

例如国务院办公厅在2019年发布专门的规范性文件要求基层政府“对涉及人民群众切身利益、需要社会广泛知晓的公共政策措施、公共建设项目，要采取座谈会、听证会、实地走访、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，充分听取公众意见，扩大公众参与度，提高决策透明度，”④以此来降低企业对政策调整的担忧，让企业能够安心自主经营。

第二，实现开展民主可讨论的决策过程。

现代经济更加尊重市场的主体地位，更加强调企业等市场主体的利益需求。

随着我国社会的转型，传统行政决策形式民主已经难以适应我国市场主体利益多元化的现实。

因此，“在利益多元化的社会条件下，政府决策形成方式的转型关键在于为政府决策注入建立在说服基础之上的权威，这就需要抛弃旧有过程封闭、结果反响输出的行政意志支配决策模式，代之以过程透明、利益代表充分参与的以理性、平等对话为基础的公共意志形成模式。

”[5]这种公共意志形成模式正是体现了实质民主的决策路径。

在公众参与重大行政决策的过程中，充分尊重企业等市场主体的利益需求，审慎考虑企业等市场主体的意见。

这是势必影响行政机关重大行政决策的形成，有效地制约了行政机关裁量权的恣意妄为，同时也使重大行政决策获得了公众的广泛认同，尽可能实现社会公共利益的最大化。

第三，获得科学可操作的决策结果。

作出一个科学可操作的重大行政决策，就必须获取完整的公众需求信息。

进言之，“信息越真实、越全面、越准确、越及时，行政决策过程中主体思维的广度和深度也就越大，决策的科学性就越强，准确性就越高，成功率就越大。

”[6]行政机关由于其公益性的公法特征，不能参与市场经营管理，单凭自身难以把握复杂的市场情况，难以发现现行制度中出现的漏洞和问题，其提出的改革政策也有可能面临不切实际的风险。

然而企业等市场主体“最接地气”，对现行制度的把握最为精确，能够正确地指出市场经营过程中面临的问题。

与此同时，企业等市场主体也可以质疑行政机关等提出的解决方案，并提出可操作的建议。

“公众参与的核心在于其有效性，通常表现为参与者的心理上的‘成就感’和参与者对政策的实际影响。

”[7]因此，公众参与重大行政决策过程，就是一个交换信息，充分讨论的过程。

在这一过程中，能够极大地解决重大行政决策制定面临的信息不对称与操作性不强的问题，实现重大行政决策科学可操作的决策结果，并用政策优势推动企业抓住市场机遇，占据市场先机，实现健康可持续的发展。

四、公众参与重大行政决策的实践评估
近日，中国经营报一则以《古城平遥经租房风波》为题的新闻引发社会各界的关注。

通过文献整理，将这一事件发展脉络梳理如下：新中国成立后，国家承认和保护私房。

1958年山西省以“经租房”⑤的方式完成城市私房的社会主义改造。

20世纪80年代国家开始落实私房政策。

1986年山西省政府决定退还部分经租房。

2009年平遥县政府陆续发出《落实私房产权通知书》，以货币置换的方式退回了200多户经租房。

2019年下半年，在不知情的情况下，古城平遥的224户房主陆续收到平遥县人民政府下发的《关于撤销“落实私房产权通知书“的决
定》（下称《决定》）。

该《决定》要求这些房主在收到决定书之日起15日内腾退房屋，并交出房屋所有权证。

由于该事件正好处于优化营商环境与公众参与重大行政决策的制度交汇点上，具有一定的典型性，故本文将以该事件为例，对公众参与重大行政决策展开实践评估。

（一）公众参与重大行政决策在平遥县的落实情况
本文在“北大法宝”上检索“平遥县”以及在“平遥县政府”网站上“决策”的结果显示，并没有发现平遥县政府对公众参与重大行政决策作出规定。

在平遥县所属的晋中市和山西省的文献搜索中发现，晋中市和山西省公众参与重大行政决策有所规定：2007年《晋中市人民政府关于印发晋中市人民政府工作规则的通知》、2008年《晋中市人民政府关于进一步加强依法行政工作的意见》《山西省人民政府关于进一步加强市县政府依法行政的意见》和2016年《关于印发山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的通知》。

尽管山西省政府在2016年发布了《关于印发山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的通知》，建立起了全省范围的公众参与重大行政决策制度，但是就平遥县而言缺乏具体的实施方案，难以操作。

况且就晋中市来说，晋中市发布的两个文件对公众参与重大行政决策的规定较为宽泛，且年份较为久远，与我国公众参与重大行政决策制度演变的第一阶段特征相似。

由此，可以得出這样一个结论：公众参与重大行政决策在平遥县落实并不到位。

尽管在国家层面已经建立了公众参与重大行政决策制度，但是国家也意识到这一制度需向基层推进，才能真正推动法治政府建设和优化营商环境。

因此，第三阶段要求公众参与重大行政决策制度向基层政府推进，完善公众参与重大行政决策制度。

因此，国务院在2019年和2020年分别出台《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》《关于印发2020年政务公开工作要点的通知》两个规范性文件，要求将公众参与重大行政决策基层推进，完善基层行政决策公众参与机制，并明确划定时间线，要求按照有关文件于2020年底前编制完成基层政务公开事项标准目录，确保权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。

从总体上看，我国公众参与重大行政决策制度演变与我国法治政府建设与经济发展转型保持同一节奏。

但是也出现规范效力层级不高的问题。

具体体现在规定公众参与重大行政决策制度的最高效力文件是国务院出台的两部行政法规，还未有法律对这一制度进行规定。

这势必不能满足公众参与重大行政决策的现实需求。

三、公众参与重大行政决策对优化营商环境的制度优势
优化营商环境，弘扬企业家精神，发挥企业家作用，不仅需要市场的作用，而且需要发挥政府的作用。

这就要求政府提供优质高效的服务。

其中，公众参与重大行政决策就是其中重要的一环。

所谓参与原则是指行政机关在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为过程的条件和机会，从而确保相对人实现行政程序权益，也可以是行政行为更加符合社会公共利益。

其内容包括获得通知权、陈述权、抗辩权与申请权
[3]。

换言之，公众参与重大行政決策是公众的一种行政程序性权利。

这种程序性权利对优化营商环境来说，主要有以下三点优势：
第一，优化透明可预期的决策环境。

长期以来，我国对行政机关决策的监督主要是来自行政机关内部的层级监督，不重视来自企业等市场主体的社会监督，由此导致行政决策过程的不透明。

“不确定是市场经济的特征，而我国市场环境的不确定性还有一部分原因来自政府的经济政策。

”[4]不透明的涉企重大行政决策，一方面促使企业等市场主体追求短期利益，缺乏长远规划;另一方面降低企业等市场主体对市场发展前景的预期以及投资未来的信心。

因此，公共参与重大行政决策有利于优化透明可预期的决策环境。

国家也意识到这一问题，出台相应的规范性文件，推动重大行政决策过程公开透明化。

例如国务院办公厅在2019年发布专门的规范性文件要求基层政府“对涉及人民群众切身利益、需要社会广泛知晓的公共政策措施、公共建设项目，要采取座谈会、听证会、实地走访、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，充分听取公众意见，扩大公众参与度，提高决策透明度，”④以此来降低企业对政策调整的担忧，让企业能够安心自主经营。

第二，实现开展民主可讨论的决策过程。

现代经济更加尊重市场的主体地位，更加强调企业等市场主体的利益需求。

随着我国社会的转型，传统行政决策形式民主已经难以适应我国市场主体利益多元化的现实。

因此，“在利益多元化的社会条件下，政府决策形成方式的转型关键在于为政府决策注入建立在说服基础之上的权威，这就需要抛弃旧有过程封闭、结果反响输出的行政意志支配决策模式，代之以过程透明、利益代表充分参与的以理性、平等对话为基础的公共意志形成模式。

”[5]这种公共意志形成模式正是体现了实质民主的决策路径。

在公众参与重大行政决策的过程中，充分尊重企业等市场主体的利益需求，审慎考虑企业等市场主体的意见。

这是势必影响行政机关重大行政决策的形成，有效地制约了行政机关裁量权的恣意妄为，同时也使重大行政决策获得了公众的广泛认同，尽可能实现社会公共利益的最大化。

第三，获得科学可操作的决策结果。

作出一个科学可操作的重大行政决策，就必须获取完整的公众需求信息。

进言之，“信息越真实、越全面、越准确、越及时，行政决策过程中主体思维的广度和深度也就越大，决策的科学性就越强，准确性就越高，成功率就越大。

”[6]行政机关由于其公益性的公法特征，不能参与市场经营管理，单凭自身难以把握复杂的市场情况，难以发现现行制度中出现的漏洞和问题，其提出的改革政策也有可能面临不切实际的风险。

然而企业等市场主体“最接地气”，对现行制度的把握最为精确，能够正确地指出市场经营过程中面临的问题。

与此同时，企业等市场主体也可以质疑行政机关等提出的解决方案，并提出可操作的建议。

“公众参与的核心在于其有效性，通常表现为参与者的心理上的‘成就感’和参与者对政策的实际影响。

”[7]因此，公众参与重大行政决策过程，就是一个交换信息，充分讨论的过程。

在这一过程中，能够极大地解决重大行政决策制定面临的信息不对称与操作性不强的问题，实现重大行政决策科学可操作的决策结果，并用政策优势推动企业抓住市场机遇，占据市场先机，实现健康可持续的发展。

四、公众参与重大行政决策的实践评估
近日，中国经营报一则以《古城平遥经租房风波》为题的新闻引发社会各界的关注。

通过文献整理，将这一事件发展脉络梳理如下：新中国成立后，国家承认和保护私房。

1958年山西省以“经租房”⑤的方式完成城市私房的社会主义改造。

20世纪80年代国家开始落实私房政策。

1986年山西省政府决定退还部分经租房。

2009年平遥县政府陆续发出《落实私房产权通知书》，以货币置换的方式退回了200多户经租房。

2019年下半年，在不知情的情况下，古城平遥的224户房主陆续收到平遥县人民政府下发的《关于撤销“落实私房产权通知书“的决定》（下称《决定》）。

该《决定》要求这些房主在收到决定书之日起15日内腾退房屋，并交出房屋所有权证。

由于该事件正好处于优化营商环境与公众参与重大行政决策的制度交汇点上，具有一定的典型性，故本文将以该事件为例，对公众参与重大行政决策展开实践评估。

（一）公众参与重大行政决策在平遥县的落实情况
本文在“北大法宝”上检索“平遥县”以及在“平遥县政府”网站上“决策”的结果显示，并没有发现平遥县政府对公众参与重大行政决策作出规定。

在平遥县所属的晋中市和山西省的文献搜索中发现，晋中市和山西省公众参与重大行政决策有所规定：2007年《晋中市人民政府关于印发晋中市人民政府工作规则的通知》、2008年《晋中市人民政府关于进一步加强依法行政工作的意见》《山西省人民政府关于进一步加强市县政府依法行政的意见》和2016年《关于印发山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的通知》。

尽管山西省政府在2016年发布了《关于印发山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的通知》，建立起了全省范围的公众参与重大行政决策制度，但是就平遥县而言缺乏具体的实施方案，难以操作。

况且就晋中市来说，晋中市发布的两个文件对公众参与重大行政决策的规定较为宽泛，且年份较为久远，与我国公众参与重大行政决策制度演变的第一阶段特征相似。

由此，可以得出这样一个结论：公众参与重大行政决策在平遥县落实并不到位。

尽管在国家层面已经建立了公众参与重大行政决策制度，但是国家也意识到这一制度需向基层推进，才能真正推动法治政府建设和优化营商环境。

因此，第三阶段要求公众参与重大行政决策制度向基层政府推进，完善公众参与重大行政决策制度。

因此，国务院在2019年和2020年分别出台《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》《关于印发2020年政务公开工作要点的通知》两个规范性文件，要求将公众参与重大行政决策基层推进，完善基层行政决策公众参与机制，并明确划定时间线，要求按照有关文件于2020年底前编制完成基层政务公开事项标准目录，确保权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。

从总体上看，我国公众参与重大行政决策制度演变与我国法治政府建设与经济发展转型保持同一节奏。

但是也出现规范效力层级不高的问题。

具体体现在规定公众参与重大行政决策制度的最高效力文件是国务院出台的两部行政法规，还未有法律对这一制度进行规定。

这势必不能满足公众参与重大行政决策的现实需求。