公共政策分析第五讲

第一章 导论
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评价： 林德布洛姆构建这个模型所依据的经验事实完全取自 美国，用它来研究西方国家特别是美国的公共政策也 具有更强的解释力。其缺点是具有显而易见的保守性： 朝着保守的方向阐释人的主观能动性和有限理性； 只注重现行政策的延续；对新政策关注的焦点仅限于 原有政策的改进，以及看起来微不足道的政策目标的 制定及其实现； 压制政策创新和具有根本意义的社会变革。

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社会问题、公共问题和政策问题： 如果从社会的广义概念即社会是政治、经济、文化的统一体出发， 公共问题与社会问题应基本等同。 如果从社会的狭义概念即社会仅是与政治、经济和文化等领域相 并列的一个领域来考察，那么社会问题只能是公共问题的一个方 面。 通常，我们从社会的广义概念出发来理解社会及社会问题，此时 社会问题与公共问题在外延与内涵上是相同的概念。
所谓公共问题，是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价 值或景况，与现实获得的价值、利益或景况存在显著差距，因而 通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会同情与 支持，并谋求引起政府关注和予以解决的一种情境。

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政策问题： 是指统治集团或社会大多数人感觉到现 实中出现的某种情况与他们的利益、期 望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲 突，进而通过团体或组织活动要求有关 社会公共组织和政府采取行动加以解决， 并被后者列入政策议程的社会问题或公 共问题。
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缺陷： 1.设定决策者者为理性人，缺乏经验支持； 2.假定决策者公正、客观、理智，而在实践中 决策者的公正、客观和理智常常极为有限的； 3.假定决策者全知全能，但在实际中决策者拥 有的知识、获得的信息都是有限的； 4. 过高估计了逻辑推理和数学模型作为政策分 析工具所起的作用。
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（1）对社会各种价值偏好及其所具的重要性 了若指掌，能在各种可能的选择中排列出优先 次序。 （2）掌握所有可能的政策方案。 （3）洞悉每一政策方案的可能后果，并对每 一方案的成本—效益都有清楚的计算。 （4）能依据各个政策方案的价值、优缺点、 重要性排列出它们的优先次序。 （5）最后能选择出最能解决问题且花费最少 的政策方案。
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（3）邓恩的分析模式 美国学者邓恩侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的 基本框架。他认为，政策分析基本上要解决三类问题，事实（是 什么）、价值（希望是什么）、规范（应该是什么）。由此产生 了与之相关的三种方法：经验方法、评价方法和规范方法。 经验方法：主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是 不是存在，因而提供的信息是描述性的。 评价方法：主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与 之相关的信息是评价性的。 规范方法：是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告 诉人们应该做什么，因此与之相关的信息是指导性的。
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理性化是近代资产阶级革命以来对人的观念现 代化提出的一种基本要求。所谓理性化，从方 法论上看，是指为着要达到一定的目的、为着 要解决一定的问题或为着要应对一定的事物， 人们使用冷静的、客观的和准确的计算，利用 可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段 加以分析，以求得到最佳、最适合的手段或解 决方法，有效率地或者有效地达成设定的目标。
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2、政策目标（P301） 就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行 动所要达到的目的、指标和效果。 确定目标是分析的前提。围绕问题，开始设定的目标往往笼统， 有待进一步具体化。其方法为：一是把总目标分解成更低层次的 子目标；二是量化，给目标定出必须实现的数量界限。这样可以 使整体目标与局部目标、长远目标与近期目标、单目标与多目标 等分析得较为清楚。
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（4）公共政策效果的评价 按照什么样的标准去评价政策的实施效 果与影响？ 由谁去评价政策结果？ 政策评价的结果是什么？ 政策是继续执行、发展、还是终止？
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二、公共政策分析要素 1、政策问题（公共政策学 P273） 问题：所谓问题，通常泛指实际状态与 期望之间的差距。就一个社会而言，问 题通常可分为私人问题和社会问题或公 共问题两类。
政策目标既不能朝令夕改，要具有稳定性，又要伴随着社会环境 的变化，具有应变能力。 政策目标还经常被掩盖（政治家惯用的手段，小布什攻打伊拉克 以反恐为名义，形象工程建设等）

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世界银行有两种分类方式，且两者密切联系。一种是 将国家或经济实体划分为四个收入档次，分别为低收 入、下中等收入、上中等收入和高收入国家。这一分 类标准非常明确且每年调整一次。 2007年的分类标准为：人均GNI低于905美元为低收入 经济体；人均GNI在906美元至3595美元之间为下中等 收入经济体；人均GNI在3596至11115美元之间为上中 等收入经济体；人均GNI在11116美元以上为高收入经 济体。按照此标准，一个国家或地区人均GDP处于 3000到10000美元时，属于上中等收入经济体。
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基于西方经验的政策过程模型（P235） 一、揭示认识论本质的政策过程模型 （一）理性主义模型 决策者依据完整而综合的信息作出理性的决策， 即遵循以最小的投入获得最大的产出的原则选 择最优方案，使用最佳最适当的手段达到最大 值的政策结果。 他们假定决策者是“理性人”，被赋予以下特 征：
（2）公共政策方案的制定与通过 建立政策方案的基本原则是什么？ 实现政策方案的目标是什么？ 可供选择的方案是如何制定的？ 怎样对所选择的政策方案优化？ 相关利益群体如何影响政策方案的制定过程？ 政策方案是怎样被正式通过和颁布的？ 正式通过的政策的基本内容是什么？
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（3）公共政策内容的实施 有效的政策实施必须具备哪些条件？ 在政策实施中采取了哪些具体的行动措 施？ 这些行动措施对政策内容产生了何种影 响？
决策后
①激励政策执 行 ②执行政策 ③政策执行后 的评估
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二、揭示权力本质的政策过程模型 （一）集团理论模型 由美国政治学家戴维•杜鲁门(D. Truman)完善 的,莱瑟姆(Earl Latham)应用集团理论分析政府 在政策形成中的作用,从而形成了集团模型。 本模型假定：现代政治实际上是各个利益集团 为影响公共政策而展开的一系列竞争活动。政 府的作用一是制定竞争的规则，二是平衡各利 益集团相互冲突的利益。公共政策是个利益集 团之间争斗和力量对比的结果，其表现为：
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上世纪六七十年代，欧美发达国家与拉美、东亚国家 在相近的时期均实现了人均GDP 4000美元的突破，日 本、韩国和欧美发达国家成功跨越这道“分水岭”， 大力调整产业结构，发展重工业，实施出口替代战略， 成功实现了劳动密集型向技术密集型转变，经济普遍 保持了10年以上的高速增长，并很快实现人均GDP 5000美元甚至10000美元的突破。 而处于大致相同起跑线上的拉美国家，人均GDP 在3000美元附近时，快速发展中积聚的矛盾集中爆发， 自身体制与机制的更新进入临界，很多发展中国家在 这一阶段由于经济发展自身矛盾难以克服，发展战略 失误，经济增长回落或长期停滞，陷入所谓“中等收 入陷阱”阶段。
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三、规范最佳模型 这个模型以四项假设为基础，即最佳决策是一 个认同理性、增加理性的过程；这种过程对于 在复杂的问题上形成最佳决策所起的作用是至 关重要的；可通过多种途径和方法使认同理性 增加理性的过程得以实现；现代政府同时面对 要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求， 而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。
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（二）渐进主义模型 林德布罗姆1959年发表《渐进调适的科学》认为理性 无疑应该成为公共政策追求的目标，但基于完全理性 的理性主义模型不具有可行性。渐进主义模型包括两 组命题： 1.公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根 据过去的经验对现行政策作出局部的、边际性的调适。 调适的成功与否取决于有关政策的社会趋同程度，也 就是能否在一种渐进演变的过程中逐步寻求并获得既 定政策的共同看法。（美国宪法） 2.决策是一个典型的一步接一步，永远没有完结的过 程。
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有限理性模型（满意决策模型）： 西蒙认为“理性指的是一种行为方式，是指在 给定条件和约束的程度内适于达到给定目标的 行为方式。”（主观限制、多元价值的限制、 组织限制、成本限制和情境限制）因此“理性 就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选 择令人满意的备选行为方案”，而不是去追求 最优、最大值的所谓客观理性。
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邓恩认为，政策分析至少包括五个方面：（信息的收 集与运用） 构建问题，即首先要明确政策问题是什么？以及如何 解决？ 描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的 原因、制定过程与实际结果。 预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果。 评价已有和将产生的政策价值。 提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。


3、综合分析框架 （1）公共政策问题的构建： 社会现实中的某个（些）问题怎样成为公众在 政治上注意的对象？ 社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政 策问题？ 政策问题的基本内容是什么？ 不同的政策问题主要采用哪些分析问题？ 建立政策议程的基本条件有哪些？
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3、政策方案 为实现某一目标，可采用多种手段或措 施，他们统称为备选方案。拟定可供选 择的各种备选方案，也是政策分析的基 础。
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4、政策模型 按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一 方面的本质属性所进行的一种抽象描述。 公共政策研究中运用的一般是理论模型。所谓理论模 型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互 间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结 构严整的框架。 模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他 条件变化的数值改变程度，明确变量及其相互关系是 分析的主要问题。在分析的基础上，通过确定这些部 分之间的关系而将其加以组合。
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决策前
①处理价值问题 ②认识现实环境 ③认识问题 ④调查、处理和开 发资源 ⑤设计、评估和重 新设计决策系统 ⑥分配问题、价值 和资源 ⑦确定决策战略
决策中
①细分资源 ②建立配合优先顺序 的动作目标 ③建立其他重大价值 ④准备政策方案 ⑤对不同方案的利益 与成本进行可靠的预 测 ⑥择定最佳方案 ⑦评估最佳方案的成 本与收益
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2010年，我国人均GDP超过4000美元，达到 4382美元，真正进入了国际公认的“中等收入” 发展阶段，也是经济社会风险高发的一个非常 重要的转折时期。世界银行行长佐利克(Robert Zoellick)9月1日撰文称，如果中国不进行根本 的结构性改革，有可能陷入“中等收入陷阱”。 中国要成功跨越“中等收入陷阱”，并实现由 “生存型社会向发展型社会、经济增长由数量 型增长向质量型增长”的双重转变，意味着国 家经济发展模式以及参与全球利益分工的盈利 模式必须做出重大改变。
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公共政策的制定过程是相互竞争着的集 团之间达成力量平衡的过程，意味着每 一政策都是集团间妥协的产物。“在任 何时候，公共政策都反映占支配地位的 集团的利益，随着各集团的力量和影响 的消长，公共政策将变得有利于其影响 增加的那些团体的利益，而不利于其影 响下降的那些团体的利益。”（议会多 数党，工人阶级地位的下降）
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政策分析的三种主要形式： 预测分析：涉及到政策行为启动和执行之前信 息的产生与转变过程。 回溯分析：主要是限于政策实施后信息的获取 和转换上。 综合集成分析：它不仅要把预测分析与回溯分 析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断 捕捉新的信息与转化信息。
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