健全农村土地股份合作制的探索以扬州市江都区为例金丽馥

金丽馥，李章垠，黄佰行．健全农村土地股份合作制的探索—

——以扬州市江都区为例［J ］．江苏农业科学，2013，41（1）：387－391．健全农村土地股份合作制的探索

———以扬州市江都区为例

金丽馥，李章垠，黄佰行

（江苏大学新农村发展研究院，江苏镇江212013）

摘要：农村土地股份合作制既是新时期农村土地经营制度的一项重大创新，也反映了农地产权制度与经营制度

之间的矛盾困境；既迎合了经济发展的实际需要，又存在一定的制度性风险。如何解决好这些矛盾，是农村土地经营制度能否得到进一步优化的重要突破口。本研究通过对江苏省扬州市江都区的农地股份合作制产生的背景、条件、制度功能等进行实地考察，实证分析了经济发展水平一般地区的农村土地股份合作发展情况，透析出当前我国农村土地产权的不稳定性，并得出要稳妥推行农村土地股份合作制的结论。

关键词：农村土地；土地流转；股份合作制；江苏扬州

中图分类号：F321．1

文献标志码：A

文章编号：1002－1302（2013）01－0387－04

收稿日期：2012－11－02

基金项目：教育部一般项目（编号：12YJA790060）；江苏省社会科学基金（编号：11GLB005）；江苏省高校哲学社会科学研究重点项目（编号：2011ZDIXM025）。

作者简介：金丽馥（1961—），女，满族，吉林长春人，博士，教授，博士生导师，主要从事我国“三农”理论与实践问题研究。E －mail ：shw@ujs．edu．cn 。

农村土地股份合作制不是一个新生事物，但体现了时代发展的新要求。我国土地股份合作制实践比较成功而又得以稳定持续发展的地区主要是珠江三角洲和长江三角洲等地的大城市郊区农村，这些地区工业化和城镇化程度高，二三产业发达，农村人口大量转移，这些因素是土地股份合作制得以持续成功实施不可或缺的外部条件。为加深对农村土地股份合作制发展的研究，笔者于2012年8月对江苏省扬州市江都区农村土地流转现状进行了实地考察。结果发现，土地入股的流转方式越来越受到农民的青睐；但同时也发现土地股份合

作在运行过程中存在一些问题，

一方面是内部机制的原因，另一方面也反映出当前农地制度存在一些不合理的因素。1

农村土地股份合作制运行质态

农村土地股份合作制是土地使用权股份化、合作化的农

村土地流转经营机制，主要构成要素有土地使用权、资金、技术、公共服务、劳动力贡献等，就其内在机制而言，农村土地股份合作制是一种集农民、集体、企业、国家等多元主体利益于一体的均衡机制，主要是由土地增值收益所诱致的一种过渡性的制度安排，有效实现了集体目标和土地使用效率目标的统一

［1］

。农地股份合作制主要以土地承包权为股权，但因土

地承包权缺乏处置权利，是一项不完全产权，即土地股份合作

制不能体现出“风险共担，利益共享”的经营机制。因此，农地股份合作制以土地承包经营权入股，并不具有股份合作制

的条件，但基于我国农地制度的特殊性和农村经济发展需要，只要不违反《农村土地承包法》，灵活利用制度边际处置土地

使用权，就能实现土地经营机制创新。从这一角度看，农村土地股份合作制是为突破当前农村经济发展制度约束瓶颈的一

种手段，体现出了强大的活力，是当前推动农村土地制度创新的有效手段。

农地股份合作制发展的基本要求是实现经营利润，如何在合作社内部合理分配收益，是衡量合作机制是否完善的重要标准，也是进一步激励股权更好地发挥经营效益的基本动力。当前，农地股份合作收益主要是根据入股要素的数量与贡献的多少以及既定的合作社章程进行分配。参股要素主要

有土地使用权、资金、技术、劳动力、公共服务等［2］

。江都区在确保农民的股权不受损失、吸引更多的农民以土地参加合作经营的同时，采取了保底分红的办法，即无论合作社经营状况如何，农民都能从合作社中获得基本的收入保障，减轻农民在合作社中经营的风险，保护农民土地权益不受损。在保底分红的基础上，实行弹性收益分配机制，根据合作经营绩效和盈余程度，除留出一部分作为公益公积金之外，全部在合作社内部进行合理分配。2

江都区农地股份合作制运作条件

江都区地处苏中地区，全区总面积1332km 2

，总人口107万人，其中农业人口76万人，土地面积6万hm 2

，

辖13个建制镇和1个省级经济开发区。江都区农业土地股份合作社起

步于1966年的土地一轮承包时期，先后在江都区郭村镇庄桥村、宜陵镇焦庄村、原宗村乡西贾村、原嘶马镇高巷村推进试点，截至当年年底全区共发展各类农场460个，其中村办农场181个，站办农场47个，厂办农场13个，家庭农场156个，股

份合作农场63个，农业适度规模经营面积达0．84万hm 2。但1998年土地二轮承包后，由于《农村土地承包法》的出台

以及当时粮价偏低等因素，部分农场解体，农业适度规模经营有所萎缩。2004年邵伯镇渌洋湖农林综合开发土地股份专业合作社的成立，标志着江都区农村土地流转走上了规范化、法制化的轨道。2006年年底，组建农村土地股份合作社56家，入股土地0．33万hm 2

以上，农业适度规模经营面积回升

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到1996年的水平，近0．87万hm2。仅土地股份合作社每年以翻番的速度递增，截至2009年年底，全区遵循“依法、自愿、有偿”的原则，采取转让、转包、互换、入股、租赁等流转形式，依法规范农村土地流转面积共1．97万hm2以上，全区已有农地股份专业合作社235家，占农民家庭承包面积的43．3%，其中转让0．23万hm2、转包0．43万hm2、互换0．032万hm2、入股1．19万hm2、租赁0．094万hm2。涉及农户135641户，签订规范土地流转合同138980份，其中农民以土地承包经营权入股组建土地股份合作社235个，入股面积1．19万hm2，占流转总面积的60．1%［3］。

当前，我国农地股份合作制在许多地区不断发展和完善，但基于各种客观因素，部分地区土地股份合作发展仍不成熟，单凭行政力量推动农村土地股份合作发展是不可取的。以下是对江都区经济发展不同梯度地区的土地股份合作制运作情况的简要分析，说明农地股份合作制的适用条件。

2．1农地非农化增值收益，是诱致农地经营制度创新的根本江都区仙女镇地理位置优越，近邻城区，京沪高速公路穿镇而过，深受城区经济辐射影响，非农产业发展较快，开放型经济占据重要地位。仙女镇为了不断满足企业用地和被征地农民生活保障的双重需要，由镇政府、农村集体经济组织以及农民共同参股投资，统一修建标准厂房和道路等公共服务设施，为成长型小企业的发展提供基地载体。相对于国家农地征用须先征用为国家所有再上市的做法而言，这种做法不仅节省了行政成本，也为灵活处置土地用途留下了政策空间，有效实现了农民土地使用权者的基本权益，而交易费用的降低及生产成本的减少诱致了企业主体争相租用土地，这一隐性互惠制度既为企业、农民主体双方带来了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能够给多方主体共同产生效益最大化，从而共同分享合作剩余，也为政府引导地方经济发展提供了有效的激励制度范式。

农地股份合作社的利益主体有农民、集体组织、企业及地方政府。农民通过农地非农化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在当地充分就业、创业，又可以毫无牵挂地在外务工，增加收入；企业不仅节省了征用土地成本，而且有廉价、充足的当地劳力资源，为提高经营效益提供了人力、物力基础；政府减少了与分散的农户进行谈判的成本，缩短了征地流程，提高了行政效率，不断促进地方经济良性发展。基于3个主体共享土地增值收益的一致需求，达成了多元主体的利益均衡发展。

2．2纯农业种植经营的农地股份合作化是寻求改变种植方式的有效选择

2．2．1江都区东北部村镇农地股份合作制发展的困惑江都区小纪镇、武坚镇、樊川镇第一产业的产值在社会经济总量中的比例比较高，农民以地为本、以农为业的思想根深蒂固，农业种植成为农民生活保障的基础。在这种情况下，政府是引导和推动农村土地流转的主要力量。江都区分别在小纪镇、武坚镇开展了土地股份合作社试点。试点中将分散在各个小组的地势较低、种粮效益较低的荒滩进行分组，按人落实股权，另将一直由村经营的滩地作为集体股，建立了股份合作社，实行统一竞价发包种植水产品，收益分配上原属各小组的滩地发包收入全部返还农户；原属村经营的滩地发包收入的30%用于农户分配，20%用于合作社积累，50%用于村委会补贴办公费。从这2个村镇的农村土地股份合作制实践进程看，推动农村土地股份合作经营的主要原因是农村土地撂荒、农民外出务工等，而通过土地外部利润推动土地股份合作发展的因素并不明显，而且土地股份经营项目不具有明显的特色和效益。

2．2．2从分散种植到规模经营的农地股份合作效益江都区的部分村镇农业生产占据着经济发展的重要地位，农民依靠农业种植这一渠道实现增收依然很重要。在这些工业带动力不强的村镇，农村土地收益不明显，通过土地股份合作，将农民分散的土地集中起来进行规模种植经营，如果市场行情好、没有遭遇自然灾害的能实现较好效益，如果受某些因素影响，导致种植情况、市场行情都不好，则农业规模经营可能会有所损失，农民利益得不到较好的实现，则农地股份合作制丧失了存在的基础条件。

3江都区土地股份合作的利益机制

3．1外部利润是农地股份合作的动力根源

当前，农村土地股份合作制已成为许多地区探索农地经营新方式的一种最有效的制度选择，这种自下而上的农村基层制度创新，逐渐为政府、社会所重视。以江都区为例，虽然农村土地股份合作制在第一产业占主导的村镇也有所发展，但发展较快、相对成熟的还是在江都郊区村镇，这些村镇工业化发展速度快，农民市民化进程不断推进，农村劳动力外出务工、农民就地转移就业、创业机会较多，农民素质相对较高，这些因素为农村土地股份合作发展提供了基础条件，其中又以工业化发展带来的土地增值为主［4］。由于现行征地制度不完善，补偿标准不合理，农民对土地征用补偿预期与实际所得相差甚远，利益差别直接推动了农民要求分享工业化发展成果和土地增值收益。因此，外部利润的存在，是推进农地股份合作发展的动力根源。江都区真武镇真北村将集体农业对外发包的53．3hm2以上的土地承包金由原来的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全额返还给原承包户，这才增加了农民参与土地股份合作社的积极性。

3．2利益非均衡是农地股份合作的存在基础

农地股份合作之所以不断发展，有其潜在的利益驱动，主要是规模收益和农地非农化潜在收益等。一些村镇通过集中农村集体土地，统一开发经营，尤其对耕地进行适度规模种植，发展现代高效农业，从而获取规模效益，促进农村集体组织和农民收入增加。然而，土地资源禀赋差异、土地增值潜力、城镇化波及程度等因素对土地股份合作发展的影响更大，农地转为建设用地后获取的高于农地租赁价格的部分收益是土地股份合作制重要收益来源，因现行土地收益分配机制不尽合理，农民、集体、政府、企业之间的利益处于非均衡状态，农民要求充分实现土地增值收益的愿望及潜在收益的存在直接触发着土地经营制度创新。

3．3权益共享是农地股份合作的成功所在

农村土地股份合作制在坚持入社自愿、退社自由的前提下，将农民土地集中起来，进行统一经营，实行利益共享、风险共担的利益机制。目前，土地股份合作社的参股要素有土地使用权、资金、技术、集体投入等，就土地使用权而言，只要农

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