农村土地股份合作模式潜在问题及对策

农村土地股份合作模式：潜在问题及对策——以“龙头企业+合作社+农民”模式为研究对象

傅广宛/韦彩玲

• 2013-01-08 11:11:56 来源：《学习与实践》(武汉)2012年8期

【内容提要】随着农村土地流转的深化，“龙头企业+合作社+农民”模式在实践中暴露出一些不容忽视的问题，包括风险防范机制不健全、农地非农化建设、农民难以得到入股土地经营的股权和农地土壤质量遭到破坏等。解决这些问题的对策主要有：健全农村社会保障体系、规范农地流转、重视农村剩余劳动力转移、加强入股农民权益的法律保护以及加大对合作社的扶持力度等。

【关键词】农村/土地/流转/模式/问题

近年来，我国土地流转规模逐渐加大，“2007年全国农村土地承包流转总面积为6372万亩，仅占家庭承包耕地总面积的5.2%。截至目前，全国农村土地流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%。”①我国土地流转的承接主体呈现多元化态势，越来越多的工商企业、农民专业合作组织等较大经济规模的经营主体参与土地流转的承接或合作经营。各地在土地流转模式方面进行了大量的探索，使得土地流转模式也呈现多元化态势，土地股份合作模式即为这种农村土地流转的探索形式之一。所谓土地股份合作模式，是指农民以土地的承包经营权折合为股份，入股到一种新型的经营合作体中，与工商企业、农民专业合作组织等所持有的其他股份一起合并进行合作经营，以进行土地流转，实现土地规模化效益的一种形式。“龙头企业+合作社+农民”模式是土地股份合作模式的一个类型，能够集中反映土地股份合作模式的基本特征。这种模式为土地流转的

深化及现代农业的发展开辟了一条新的道路，但在实践中也暴露出一些值得注意的问题，本文将“龙头企业+合作社+农民”模式作为研究对象，对农村土地股份合作模式存在的潜在问题进行一些探索性研究。

一、“龙头企业+合作社+农民”模式的主要运作机制

新兴的“龙头企业+合作社+农民”模式有别于其他股份合作社。其大致形式是在保持原承包关系不变的前提下，村集体以机动地经营权、农户以所承包的土地经营权、龙头企业以货币、农机具、技术或其他要素折合为股份组成合作社，实现规模经营，提高生产效益。“龙头企业+合作社+农民”模式在实践中的主要运作程序是：土地折股、设置股权、进行产权界定、明确分配方式、确定组织管理机构。主要运作内容是：村集体和农户以土地经营权折资入股；合作社用现代农业理念取代传统农业理念，用规模化经营和机械化作业取代分散经营，通过这些措施获得土地的较高效益；在组织机构方面，现代企业制度所蕴含的组织架构基本具备，包括股东代表大会、理事会、董事会、监事会等；在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分红”的模式。

“龙头企业+合作社+农民”模式是我国农业生产力和生产关系发展到一定阶段的产物。随着经济体制改革的深化，以家庭为单位的分散经营无法满足现代农业发展要求的弱点逐渐显露出来，使得现有土地制度的非均衡性日益突出，亟待进行完善和维持平衡发展。目前，土地制度已经由于外部利润的存在而处于一种典型的非均衡状态，土地制度的非均衡性导致与土地相关的各利益主体之间权益分配的不均衡。由于长期施行工业优先发展的战略和城乡二元经济结构，农民的权益保障在长期的经济发展中并没有获得充分的保障，通过土地流转提高农民权益保障的力度势在必行。目前，制度已经成为决定经济增长和农民权益保障的重

要变量之一，因此对于经济增长和农民权益保障的预期将部分建立在制度创新和制度变迁的基础上。这种制度变迁必须能够充分发挥各利益主体的积极性，改变利益格局的不均衡状态，更加高效地进行资源配置。为此，必须找到一种既能保护农民利益，又能盘活存量土地资源，以适应现代农业发展要求的运作机制，这是由促进经济增长与维护农民土地权益的双重动因所决定的。

作为土地股份合作模式的类型之一，“龙头企业+合作社+农民”的农村土地股份合作社模式正是为了适应政策环境的变化所做的制度变迁之一。这种制度变迁旨在通过改变土地生产活动中各利益主体的行为规则和交易规则，产生新的激励和动力机制，形成新的权益格局，推动以土地为基础的农业经济的增长。其主要的效果在于，通过土地产权流转部分缓解了农民对土地的依附，使得部分农民不至于因外出打工而将土地撂荒；使土地的集体所有权得到强化，重构了农村集体在产权上的主体地位，既有利于规范管理，也有利于实现农民的共同富裕和更好地保障农民的土地权益及其享有公共产品的权益；对于土地资源的优化配置，促进农村生产要素的合理流动和组合，推动土地的规模经营也大有裨益；这种制度变迁的最终效益在于农业生产力得到提高，使农业走上集约化的发展道路。应该说，无论是这种模式的内涵还是外在形式，都是为了适应制度创新所做的一种探索，其积极意义值得充分肯定。

二、“龙头企业+合作社+农民”模式存在的隐形问题

“龙头企业+合作社+农民”模式已经在不少地方进行了实践和探索，由于没有现成的模式和经验，所以必然存在有待完善的地方，也必然存在一些不可忽视的隐形问题，这也符合事物发展的必然规律。就当前的实际情况来看，对于“龙头企业+合作社+农民”的土地流转模式在发展过程中存在的问题，如果不加以注

意，势必会影响土地流转的整体效果。

(一)“龙头企业+合作社+农民”模式的风险防范机制不健全

“龙头企业+合作社+农民”模式在实践中，为了促使制度的推行，实现土地连片，一般都有对农民保底分红和浮动红利的承诺，这种做法实际上是由企业承担了主要风险。然而“土地规模化经营带来的风险远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产过程中不可预料的自然灾害、交易过程中市场供求关系变化导致的价格风险、规模经营中的契约风险。”②因此当合作社因经营不善而出现亏损，资不抵债，或因为自然风险无法实现经营收入等情形下，合作社对农民的承诺将很难兑现，入股农民的生存状态就会面临很大的不确定性。同时，土地有保障农民生活的功能。其“实现途径取决于农民对土地的直接生产经营活动，与土地使用权的享有密不可分”。③由于城乡二元经济结构的存在，我国城乡社会保障状况严重不平衡，农村社会保障体系还不健全，国家对农村社会保障的财政支出依然不能满足需要。当龙头企业的承诺无法兑现，很多农民就无力缴纳养老、失业、医疗等社会保险，国家的社会保障领域就将面临许多不确定性因素。从这个意义上说，“龙头企业+合作社+农民”模式的风险防范机制是有待健全的。

(二)存在隐蔽性的农地非农化建设，导致农地严重流失

土地入股后，决定土地用途的往往是企业。追求经济利益最大化是企业的天性，一些企业为了追求利益的最大化，存在强烈的将农用地用于非农建设项目的动机，以谋求“农转非”所带来的超额利润。其表现手法一般是借合作社之名规避法律，将大量已流转的土地开发为农产品加工、休闲农业、乡村旅游和乡村酒店等，农用土地转为非农用地，导致耕地的“非粮化”和“非农化”，农地严重