铁路土地综合开发的相关问题分析及建议_赵坚

特别策划
2013年8月发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出：“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。

支持铁路车站及线路用地综合开发”。

“按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。

创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发”。

国务院的这些要求为中国铁路总公司（简称总公司）进行土地综合开发，参与新型城镇化建设提供了政策支持。

2014年，总公司开始把土地综合开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土地综合经营开发方面取得突破性进展。

这无疑是中国铁路进行市场化改革的重大步骤，并将对我国的新型城镇化建设产生深远影响，但同时也面临着多方面的体制障碍和诸多挑战。

国铁进行土地综合开发势必触及多方面的利益调整，需要中央政府推动城市规划体制、国土管理、行政区划、城市轨道交通补贴方式等多个领域的改革，同时需要国铁自身的深化改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。

1 进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是铁路走向市场的必然选择
铁路具有显著的外部经济，这在城市土地开发利用上表现得尤为明显。

城市的存在和城市规模的扩大是因为城市具有集聚经济，可以提高资源配置效率，但集聚必然导致交通拥堵，高水平的集聚经济必须由强大的轨
铁路土地综合开发的
相关问题分析及建议赵坚：北京交通大学中国城镇化研究中心，主任，教授，北京，100044
摘 要：2014年中国铁路总公司开始把土地综合
开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土
地综合经营开发方面取得突破性进展。

论述铁路
企业进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是
铁路走向市场的必然选择，分析进行土地综合开
发利用在不同程度上要面临城市规划、国土资源
管理、行政区划、轨道交通票价补贴方式等多方
面的障碍，提出铁路企业开展土地综合开发需要
进行组织架构调整和能力建设方面的建议。

关键词：铁路企业；土地综合开发利用；投融
资；体制障碍
铁路土地综合开发的相关问题分析及建议 赵坚
道交通网络来支撑。

铁路具有运量大、速度快、相对自成体系的特点，能够节约出行时间，提高城市不同地点的可达性，因而能够显著提高铁路车站周边及沿线的土地价值。

在铁路实行政企合一的管理体制情况下，我国铁路在客运市场的职能定位是负责跨省长途旅客运输，较少关注能否获得铁路带来的土地升值利益。

最突出的表现是，在大规模高铁建设中，高铁车站只有单一的通过功能，商业开发的面积极为有限，车站周边的土地没有进行高密度综合开发，造成了大量利益流失。

在最近10多年我国城镇化高速发展过程中，中国铁路不具备土地综合开发的政策环境。

实行政企分开的市场化改革后，铁路企业必然要高度关注经济效益，必然要在铁路车站周边进行土地综合开发，尽可能地获取铁路带来的土地升值利益，使外部经济内部化。

铁路企业进行土地综合开发利用，使铁路产生的外部经济内部化，不仅可以获得铁路发展资金，缓解融资困难，缓解自身运营资金紧张的问题，更重要的是，在铁路车站周边和在铁路沿线进行高密度土地综合开发，可以引导人口和经济活动围绕铁路实现高度集聚，实现城市土地的高效集约利用，有助于使铁路成为城市群的交通骨干，从而降低城市私人小汽车的保有量和出行比重，降低石油资源的对外依存度，因而对城市可持续发展、推进我国新型城镇化建设具有重大战略意义。

铁路企业进行土地综合开发有两种类型。

一种是依托铁路客运网络在铁路车站进行综合开发。

比较典型的是香港地铁公司按照TOD理念采用“轨道+物业”模式，在东涌、九龙、康城、青衣等车站周边进行的高强度开发；日本国铁在民营化以后，更加以经济效益为经营导向，高度重视在铁路车站周边进行的大规模物业开发，东日本、中日本、西日本铁路公司分别在其各自管理的东京、名古屋、大阪站进行“车站城市”建设。

最前沿的开发理念是东日本铁路公司提出的“车站改变城市，车站成为城市”的土地综合开发理念。

东日本铁路公司在山手线的东京站进行大规模的“车站城市”综合体建设，这一开发建设目前仍在继续。

另一种类型是在大城市附近开发建设新的城镇，同时建设联接主城区的通勤铁路，创新大城市群内“房地产开发+通勤铁路+车站城市”的发展模式。

这一模式在利用通勤铁路疏解城市功能的同时，在铁路枢纽车站周边提供大量工作岗位，使大城市群获得更多的集聚经济利益。

比较典型的是日本东急电铁公司规划设计并开发建设的多摩田园都市。

多摩田园都市位于东京都东南部神奈川县约50 km2的区域。

该区域原来是丘陵带，1950年代初该地区的农户和居民只有2万多人。

东急电铁公司同时也是房地产开发公司，提出了建设花园城市和通勤铁路的设想，并修建了31.5 km的田园都市通勤铁路，连接到东京山手线的涩谷车站，1977年多摩田园都市线开通运营。

多摩田园都市是沿田园都市线两侧开发建设的，与涩谷车站的平均距离约20 km。

经过50多年的开发建设，多摩田园都市的人口已经达60万，很多居民每天乘东急电铁公司的田园都市线到东京上班，人均纳税额是日本平均水平的1.5倍。

涩谷车站也由此成为东京都的一个副都心。

目前东急电铁公司正联合其他企业在涩谷车站做进一步高强度综合开发，进一步扩大涩谷“车站城市”的规模。

1998年，多摩田园都市项目获得日本建筑学会颁发的新城建设优秀奖。

与此同时，东急电铁公司也成为日本最成功的财团之一。

2011年度东急集团的营业总收入10 942亿日元，其中来自交通运输、房地产、商业及其他的利润分别为183亿、224亿、157亿日元。

2 铁路企业进行土地综合开发面临的体制障碍
铁路企业参与城镇化进程，实现铁路导向型土地综合开发，对促进土地集约利用，重塑城市空间结构，推进新型城镇化建设具有不可替代的作用。

但我国铁路企业采用上述2种土地综合开发模式，在不同程度上要面临城市规划、国土资源管理、行政区划、城市轨道交通票价补贴方式等多方面的障碍。

（1）城市规划方面。

城市总体规划和控制性详细规划已经规定了哪里的土地可以进行综合开发及开发的强度，规定了铁路车站和沿线的土地是否可以进行高强度开发。

我国城市总体规划的规划期限为20年，控制性详细规划要求做到全覆盖。

现行城市规划没有事先对铁路土地综合开发做出安排，因此铁路企业进行土地综合开发时，需要对城市规划进行修编。

这需要进行多方面的协调，并涉及多种利益关系的调整。

现行城市规划通常以行政区划为规划范围，道路交通为城市的主要交通方式，首先进行城市的整体规划和
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分区规划，然后才进行交通规划，交通规划服从于城市规划。

对于以道路交通为骨干的城市来说，这种规划方法和规划流程是可行的。

由轨道交通自身特性，以及轨道交通与土地利用的相互关系，决定了现行规划方法和规划流程不适应以轨道交通为导向的土地综合开发。

铁路与城市道路交通对线位和站点位置，以及周边土地利用的要求有显著差别。

城市道路交通的功能主要是保证城市各部分的可达性，对沿线的土地利用没有特殊的要求；而铁路具有大运量的特点，在铁路站点周边必需进行土地高强度开发，才能为铁路集聚足够的客流，才能分摊铁路建设的高额费用，实现铁路的可持续发展。

而现行的城市规划对容积率的基本规范不容许在铁路车站进行高强度开发。

例如，现行城市规划中规定的铁路车站及周边建筑的容积率一般为2.5左右，甚至更低，但容积率在10以上的铁路土地综合开发的车站及周边建筑才有较大的利润空间。

因此城市规划的容积率规定可能成为铁路企业进行土地综合开发不可逾越的障碍。

（2）国土资源管理。

铁路进行土地综合开发目前还不能突破现行土地出让规则，存在获取开发用土地的障碍。

为防止土地出让中的腐败行为和土地增值利益的流失，国土管理部门规定土地商业开发必须采用招标拍卖挂牌方式。

铁路现有用地属于交通用地，改变用地性质进行商业开发必须进行“招拍挂”。

铁路车站上盖物业，上盖部分属于商业开发，也必须进行“招拍挂”。

铁路企业获得路外土地进行综合开发更必须走“招拍挂”程序。

按照“招拍挂”程序，商业开发用土地是出价高者得，铁路企业要与资金实力雄厚的房地产商竞价。

土地出让金是地方财政的重要收入来源，对于铁路企业进行土地综合开发可能获得的土地增值收入，地方政府不存在低价赠与的动因。

因此，即使铁路企业想获取铁路的外部经济产生的土地增值收益，在现行土地管理制度以及地方政府自身利益的驱动下，铁路企业短期能够获得土地综合开发利益难度较大。

（3）行政区划及与地方政府分享开发利益方面。

铁路土地综合开发总是在地方政府管理的区域内进行，如何与地方政府分享土地开发增值利益面临多方面的困难。

地方政府早就认识到，铁路建设能够大幅度提高铁路车站周边的土地价值，并已经先期进行铁路车站周边土地的综合开发利用。

例如，广东省政府在2012年就下发了《关于第一批珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划的批复》，批准鼎湖、三水、珠海北、银盏、虎门商贸城、新塘站6个铁路站场试点TOD开发模式，建设城际轨道车站“城市综合体”。

这意味着实行“公共交通导向”的开发模式，推进城轨站场周边土地的综合开发利用，已经从规划进入实操阶段。

城市轨道交通的建设与运营主要由当地政府负责，当地政府掌握着开发利用最有价值的城市轨道交通车站周边土地的主动权，铁路企业几乎没有进入这些车站周边土地综合开发的机会。

在与城市公共交通衔接的铁路车站周边，铁路企业有进行土地综合开发的机会。

与城市轨道交通衔接铁路车站周边的土地具有巨大开发价值，铁路企业如何与城市轨道交通、公共交通实现更紧密的互联互通，共同对铁路车站（包括高铁站）周边的土地进行高强度综合开发，如何实现开发利益共享是铁路企业面临的挑战，同时也是机遇。

目前，中国铁路总公司进行土地综合开发还有一个机遇，就是利用一些铁路专用线改造成通勤铁路，或新建通勤铁路，在离中心城区1 h通勤圈内进行土地综合开发。

“房地产开发+通勤铁路+车站城市”的市场机会主要在特大城市和一些大城市。

铁路开发这一市场可以盘活铁路专用线资产，通过运营通勤铁路可以分流一部分铁路员工，通过参与房地产开发可以获得经济收益；对所在城市来说，在通勤铁路沿线车站周边进行房地产开发可以降低中心城区房价，改变人口空间分布，缓解城市交通拥堵。

但这种土地综合开发模式面临的主要问题是，城市政府的行政管辖区域一般比较小，通勤铁路很可能会跨越城市行政管辖区域，进而可能会涉及协调2个地方政府利益关系的复杂问题。

（4）城市轨道交通的财政补贴方式。

由于铁路土地综合开发的市场机会大都在距离中心城区较远的地区，提供通勤铁路服务，才能使开发的房地产项目具有较高的商业价值，由此产生两方面的问题。

首先，当地政府在城市规划和土地利用上是否允许在距主城区较远地块进行新的开发项目，是否允许建设通勤铁路，是否能够在通勤铁路车站周边安排高密度开发的房地产项目，这决定了通勤铁路是否有足够的客流来实现盈亏平衡。

其次，通勤铁路运营是否能得到政府财政补贴，这不仅影响通勤铁路服务能否实现盈亏平衡，而且决定了
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通勤铁路沿线的房地产项目是否具有开发价值，如果通勤成本过高将大幅度降低沿线房地产项目本身的价值。

我国城市轨道交通普遍采用由当地政府财政补贴市属轨道交通企业的方式，即补贴生产者而不是补贴消费者的模式。

由此构成了对铁路企业和社会资本进入城市轨道交通市场的行政壁垒，即只有那些能获得当地政府财政补贴的企业才能存活，而没能获得财政补贴的外来者不能进入城市轨道的建设和运营。

这方面的一个典型案例是北京市郊铁路S2线。

市郊铁路S2线是原铁道部和北京市政府共同投资、改造京包线北京段和原地方铁路康延支线并新建康延联络线后形成的由北京北站到延庆的快速客运通道，全长77 km。

2008年8月由北京铁路局开通运营，开行 “和谐长城号”内燃动车组，7节车厢编组，全程约需1 h 36 min，票价23元。

因为票价高，客座利用率很低，有时列车几乎成了来回“搬运空椅子”。

2011年7月北京市政府为方便市民出行和到八达岭旅游，采用政府购买服务方式进行补贴，全程最高票价由23元下调为6元，乘客人数有较大增长。

由于市郊铁路S2线的车站周边和沿线没有进行土地综合开发，乘客主要是到八达岭的游客，目前平日每天开行7对列车，周末有加开列车。

市郊铁路S2线运营实践说明：第一，如果不进行沿线房地产开发使市郊铁路成为通勤铁路，就不可能创造出足够大的客流；第二，按照目前城市轨道交通的补贴方式，没有地方政府的财政补贴，通勤铁路将会亏损。

3 铁路企业开展土地综合开发需要进行组织架构调整和能力建设
铁路企业进行土地综合开发不仅面临许多外部体制障碍，在中国铁路总公司内部体制上也存在诸多不适应。

进行铁路车站周边及沿线土地的综合开发不是简单的圈地卖楼，而是一个长期的持续开发经营过程。

那么，谁是对土地进行长期持续综合开发的市场主体？中国铁路总公司管理18个铁路局（公司），面向全国，不可能成为对某一城市群内土地综合开发负责的市场主体。

每个铁路局都运营几千公里甚至上万公里的铁路，也不可能成为运营几十公里通勤铁路，并对通勤铁路车站周边土地进行持续综合开发的市场主体。

因此，需要在铁路局内组建新的负责对土地进行持续综合开发经营的不动产公司。

这些土地综合开发不动产公司（子公司）要成为真正的市场主体，直接与地方政府的规划、国土管理、财政税收、交通管理等多个部门打交道，直接与房地产开发商竞争及协商合作方式，直接与银行等各类企业开展相关业务。

那么，如何界定这些土地综合开发不动产公司（子公司）的责权利，如何界定其资产，如何界定这些土地综合开发不动产公司（子公司）与铁路局、中国铁路总公司的关系，也是迫切需要解决的问题。

因此，中国铁路总公司内部需要进行组织架构调整和责权利界定。

从宏观经济走势看，对目前房地产行业的市场风险需要保持警惕，中国铁路总公司选择进入哪些城市的土地综合开发市场需持谨慎态度，铁路企业进行综合土地开发，更要注意风险防控。

中国铁路总公司进入土地综合开发市场面临的另一挑战是缺乏土地综合开发利用的知识和经验。

进行房地产和商业地产开发，存在市场风险和金融风险，需要有专业知识。

铁路企业要善于学习、吸引人才、不断积累知识，需要善于与房地产开发企业进行合作，在土地综合开发实践中不断进行能力建设。

另外，进行土地综合开发要进行大资金投入，在“招拍挂”阶段要通过竞价获得土地开发权。

2013年总公司的资产负债率已经达到63%，由铁路企业自己筹集进行土地综合开发的资金无疑面临很大困难。

4 结束语
综合以上分析，中国铁路总公司进入土地综合开发市场不仅面临外部障碍，还面临内部的诸多障碍，需要在深化内部改革的同时推动外部改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。

责任编辑 王小红
收稿日期 2014-04-08。