铁路土地综合开发的相关问题分析及建议_赵坚

特别策划

2013年8月发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出：“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发”。“按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发”。国务院的这些要求为中国铁路总公司（简称总公司）进行土地综合开发，参与新型城镇化建设提供了政策支持。

2014年，总公司开始把土地综合开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土地综合经营开发方面取得突破性进展。这无疑是中国铁路进行市场化改革的重大步骤，并将对我国的新型城镇化建设产生深远影响，但同时也面临着多方面的体制障碍和诸多挑战。国铁进行土地综合开发势必触及多方面的利益调整，需要中央政府推动城市规划体制、国土管理、行政区划、城市轨道交通补贴方式等多个领域的改革，同时需要国铁自身的深化改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。

1 进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是铁路走向市场的必然选择

铁路具有显著的外部经济，这在城市土地开发利用上表现得尤为明显。城市的存在和城市规模的扩大是因为城市具有集聚经济，可以提高资源配置效率，但集聚必然导致交通拥堵，高水平的集聚经济必须由强大的轨

铁路土地综合开发的

相关问题分析及建议赵坚：北京交通大学中国城镇化研究中心，主任，教授，北京，100044

摘 要：2014年中国铁路总公司开始把土地综合

开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土

地综合经营开发方面取得突破性进展。论述铁路

企业进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是

铁路走向市场的必然选择，分析进行土地综合开

发利用在不同程度上要面临城市规划、国土资源

管理、行政区划、轨道交通票价补贴方式等多方

面的障碍，提出铁路企业开展土地综合开发需要

进行组织架构调整和能力建设方面的建议。

关键词：铁路企业；土地综合开发利用；投融

资；体制障碍

铁路土地综合开发的相关问题分析及建议 赵坚

道交通网络来支撑。铁路具有运量大、速度快、相对自成体系的特点，能够节约出行时间，提高城市不同地点的可达性，因而能够显著提高铁路车站周边及沿线的土地价值。

在铁路实行政企合一的管理体制情况下，我国铁路在客运市场的职能定位是负责跨省长途旅客运输，较少关注能否获得铁路带来的土地升值利益。最突出的表现是，在大规模高铁建设中，高铁车站只有单一的通过功能，商业开发的面积极为有限，车站周边的土地没有进行高密度综合开发，造成了大量利益流失。在最近10多年我国城镇化高速发展过程中，中国铁路不具备土地综合开发的政策环境。实行政企分开的市场化改革后，铁路企业必然要高度关注经济效益，必然要在铁路车站周边进行土地综合开发，尽可能地获取铁路带来的土地升值利益，使外部经济内部化。

铁路企业进行土地综合开发利用，使铁路产生的外部经济内部化，不仅可以获得铁路发展资金，缓解融资困难，缓解自身运营资金紧张的问题，更重要的是，在铁路车站周边和在铁路沿线进行高密度土地综合开发，可以引导人口和经济活动围绕铁路实现高度集聚，实现城市土地的高效集约利用，有助于使铁路成为城市群的交通骨干，从而降低城市私人小汽车的保有量和出行比重，降低石油资源的对外依存度，因而对城市可持续发展、推进我国新型城镇化建设具有重大战略意义。

铁路企业进行土地综合开发有两种类型。一种是依托铁路客运网络在铁路车站进行综合开发。比较典型的是香港地铁公司按照TOD理念采用“轨道+物业”模式，在东涌、九龙、康城、青衣等车站周边进行的高强度开发；日本国铁在民营化以后，更加以经济效益为经营导向，高度重视在铁路车站周边进行的大规模物业开发，东日本、中日本、西日本铁路公司分别在其各自管理的东京、名古屋、大阪站进行“车站城市”建设。最前沿的开发理念是东日本铁路公司提出的“车站改变城市，车站成为城市”的土地综合开发理念。东日本铁路公司在山手线的东京站进行大规模的“车站城市”综合体建设，这一开发建设目前仍在继续。

另一种类型是在大城市附近开发建设新的城镇，同时建设联接主城区的通勤铁路，创新大城市群内“房地产开发+通勤铁路+车站城市”的发展模式。这一模式在利用通勤铁路疏解城市功能的同时，在铁路枢纽车站周边提供大量工作岗位，使大城市群获得更多的集聚经济利益。比较典型的是日本东急电铁公司规划设计并开发建设的多摩田园都市。多摩田园都市位于东京都东南部神奈川县约50 km2的区域。该区域原来是丘陵带，1950年代初该地区的农户和居民只有2万多人。东急电铁公司同时也是房地产开发公司，提出了建设花园城市和通勤铁路的设想，并修建了31.5 km的田园都市通勤铁路，连接到东京山手线的涩谷车站，1977年多摩田园都市线开通运营。多摩田园都市是沿田园都市线两侧开发建设的，与涩谷车站的平均距离约20 km。经过50多年的开发建设，多摩田园都市的人口已经达60万，很多居民每天乘东急电铁公司的田园都市线到东京上班，人均纳税额是日本平均水平的1.5倍。涩谷车站也由此成为东京都的一个副都心。目前东急电铁公司正联合其他企业在涩谷车站做进一步高强度综合开发，进一步扩大涩谷“车站城市”的规模。1998年，多摩田园都市项目获得日本建筑学会颁发的新城建设优秀奖。与此同时，东急电铁公司也成为日本最成功的财团之一。2011年度东急集团的营业总收入10 942亿日元，其中来自交通运输、房地产、商业及其他的利润分别为183亿、224亿、157亿日元。

2 铁路企业进行土地综合开发面临的体制障碍

铁路企业参与城镇化进程，实现铁路导向型土地综合开发，对促进土地集约利用，重塑城市空间结构，推进新型城镇化建设具有不可替代的作用。但我国铁路企业采用上述2种土地综合开发模式，在不同程度上要面临城市规划、国土资源管理、行政区划、城市轨道交通票价补贴方式等多方面的障碍。

（1）城市规划方面。城市总体规划和控制性详细规划已经规定了哪里的土地可以进行综合开发及开发的强度，规定了铁路车站和沿线的土地是否可以进行高强度开发。我国城市总体规划的规划期限为20年，控制性详细规划要求做到全覆盖。现行城市规划没有事先对铁路土地综合开发做出安排，因此铁路企业进行土地综合开发时，需要对城市规划进行修编。这需要进行多方面的协调，并涉及多种利益关系的调整。

现行城市规划通常以行政区划为规划范围，道路交通为城市的主要交通方式，首先进行城市的整体规划和