铁路投融资体制改革

浅析铁路投融资体制改革
铁路是我国现代化交通运输体系的骨干，具有运能大、成本低、污染少、全天候等独特优势，铁路是符合可持续发展要求的大众化交通运输方式，对经济社会发展具有重要的作用。

但是，目前由于国有铁路的现代企业制度建设滞后、资本结构高封闭性、投资者权益保护不足等系统性问题，制约了非国有铁路资金的进人，铁路建设发展依旧缓慢，如：1996年至2003年铁路基建投资占全国基建投资比重一直在下降，而公路基建投资却一直在上升。

这是与大交通理念和“十一五”交通规划的发展铁路的重要目标是背离的。

因此，铁路投融资体制改革势在必行。

一、我国铁路投融资体制改革的现状
目前，我国国家铁路仍然是政企合一的管理体制，铁道部既是行业主管部门，市场规则、行业政策的制定者和监督者，又是铁路企业的直接投资者、经营参与者，同时负责全路运输的统一调度指挥，并对全路火车实施统一管理全路实行统一核算，运输企业实行收支两条线的财务清算制度，以铁路局为单位的铁路运输企业，并不是规范的法人实体和市场主体。

与此相对应，铁路市场化程度低，基本上是独家垄断经营。

随着社会主义市场经济增长的推动和铁路发展的需要，铁路投融资体制进行了多次改革和政策放宽进入。

但是，目前由于国有铁路的现代企业制度建设滞后、资本结构高封闭性、投资者权益保护不足等系统性问题，制约了非国有铁路资金的进入，铁路建设发展依
旧缓慢。

自上世纪90年代以来，我国虽然加快了铁路发展的步伐，但与公路、民航等其他运输方式相比，与国民经济发展需求相比，铁路发展速度明显滞后。

每年的春运、黄金周，以及近几年来的煤、油等能源的铁路运输全面吃紧。

铁路发展滞后于我国交通运输的整体发展，严重制约了我国综合运输体系建设的总体部署和结构优化。

二、目前铁路投融资体制存在的问题
1、由于绝大多数铁路建设项目还是中央政府投资，包括地方政府在内的其他投资主体的投资额虽有增长，但所占比重太小，导致铁道部政企不分。

又加之铁路建设的资金主要来源为财政性资金和银行贷款，所以铁路投资主体和筹资渠道都比较单一。

2、国铁改革和市场化进程缓慢，社会投资者不能平等地进入市场参与竞争。

目前，国铁仍然是大一统体制，归属于铁道部统一经营和管理，虽然各铁路局为工商登记的企业法人，但实质上，他们都不是真正意义上的自主决策、独立经营、自负盈亏、利益独立的市场经营主体，也没有资产处置权，仙姑之间不是竞争的关系，而是铁道部的各个子公司，整个行业基本上是独家垄断。

由于铁路网络化、规模化的运营特性，外部资本进人铁路网络必须与国铁取得各方面的合作，在拥有全国干线网络和几千亿总资产的国铁面前，在相应的市场化制度不健全的环境下，社会投资者难以真正取得平等的地位和公平的待遇。

3、国家铁路建设项目主要由铁道部直接负责筹资、组织建设并
承担还贷责任。

企业的投融资主体的地位尚未确立起来，缺乏投资控制机制和滚动发展机制，以及透明、公正的运作规则，导致投资管理方式落后，社会投资者收益预期不明，权益保障存在风险，所以，不能很好地发挥国有资本对社会资金的引导和带动作用。

三、铁路投融资体制改革的思路
2004年1月，国务院审议通过了《中长期铁路网规划》，标志着铁路进入跨越式发展时期。

铁路跨越式发展关键在于能否成功实现现有投融资体制的改革，筹措到足够的铁路建设资金。

从加快铁路投融资体制改革的紧迫性和铁路投融资体制目前存在的问题入手，阐述了铁路投融资体制总体的改革思路，并提出了当前需要解决的问题。

从目前的现状来看，要实现大规模的铁路建设，需要大量的资金投入。

但以铁路建设基金和银行贷款为主的铁路建设资金来源渠道，已无法满足上千亿元的投资需求，所以必须推进投融资体制改革创新融资方式，开辟新的融资渠道。

目前我国铁路建设资金缺口较大，参考国外铁路融资的成功经验联系我国城市轨道交通建设融资模式的实际情况，我国铁路融资应广泛采用股权融资，合资铁路融资等模式，推广完善成功经验和营造宽松的引资环境是我国铁路投融资改革需要解决的现实问题。

加入wto后，铁路行业中已经没有禁止外商投资的领域，均为鼓励、限制、允许投资领域。

在铁路建设资金来源渠道单一的情况下，我国也应鼓励外商投资铁路干线建设、经营(中方控股)，以及支线
铁路、地方铁路和桥梁、隧道、轮渡设施的建设、经营(限于合资、合作)。

在扩大开放的形势下，我国铁路投融资体制必须与国际投融资体制相协调，按照完善社会主义市场经济体制和促进全面协调可持续发展的要求，坚持政企分开、政资分开、转变政府经济管理职能，依据“谁投资、谁受益、谁承担风险”的原则，充分发挥市场配置资源的基础性作用，明确投资主体，分类经营，建立竞争机制和约束机制，通过扩大开放市场，盘活存量资产，引入外部资本，实现投资主体多元化、投资来源多渠道、融资方式多样化，形成政府统筹规划、政策积极引导、社会广泛参与、市场规范化运作的新型铁路投融资体制。

四、加快投融资体制改革的措施
1、建议应由投融资主体自主制定运输价格。

基于铁路在国民经济中的地位和作用，铁路运输价格一直由国家管制，实行全国统一的运价制度和保本微利的价格政策。

但是，由于国家制定的铁路运价水平不能真实反映运营成本，也不能真实反映运输市场供求关系，这在很大程度上使市场失去了对资源配置的功能，不利于铁路建设与运营步入良性循环的轨道，严重制约了铁路行业投融资体制改革。

在这种情况下，建议应由投融资主体自主制定运输价格，给予铁路运输企业定价权，使运输价格在国家制定的限制下浮动。

2、建议相关部门建立健全有利于吸引社会投资的政策法规。

虽然铁路行业没有投资禁止领域，在放宽市场准入方面国家也有明确
要求，但由于缺乏明确具体的可操作性的配套制度和政策措施，实际推进起来仍存在一些障碍，我们需要认真细化研究相关政策，切实加强法规制度建设。

比如，投资主体的国名待遇，投资建设与经营铁路的范围权限和方式，明确界定与投资主体的收入密切相关的权益与债券，以及投资者取得投资回报的保障措施等。

3、建立和完善规范、公正的市场监管体系。

首先要将铁道部的政府职能与企业职能分开，其次是成立国铁公司承担企业职能，与别的公司一样成为市场经营主体。

铁道部作为政府单位，应履行铁路行业主管部门的政府职能，以维护公平竞争和保护投资者的合法权益，健全网络化的市场运营规则以及修订相应的法律法规。

建立透明的会计制度，对铁路公司的资产进行严格的监管，防止投资者的合法权益被侵害。

而且国铁公司的改革与铁路管理体制的改革也应该同步进行。

加快铁路投融资体制改革，尤其要注意融资结构改革，因此，必须努力扩大铁路权益性融资比例。

采用权益性融资可通过设立股份有限公司，上市发行股票募集资金。

权益性融资其具体思路可概括为“存量换增量”，即：将铁路优良资产重组改制，设立股份有限公司，上市发行股票，所融资金用于收购其他铁路存量资产，实现资产变现，再投入新的铁路建设项目，这种做法其优点在于通过不断收购存量资产，不断扩大增量投资，实现持续融资、滚动发展，既能较快为铁路发展募集大量资金，又能促进铁路存量资产的优化配置，促进铁路体制创新加快建
立现代企业制度，应作为铁路股权融资的主要方式。

铁路建设债券是目前铁路以债券形式筹集社会资金用于铁路建设投资的渠道，其发行规模受国家发行额度的限制。

促进铁路发展要进一步发挥该平台的重要作用，制定适当的债券发行规模，开发新的债券融资方式。

吸引地方政府和社会资本投资铁路，除了政策和制度环境支持以外，还要有相应的资本进入渠道和平台。

结合引进铁路技术装备和铁路建设的需要，扩大利用国际金融组织贷款和外国政府贷款，拓宽利用外资渠道，不断开发外资贷款新品种，争取期限长、成本低的优惠资金，引进外商直接投资建设铁路，开展融资租赁或经营租赁。