网络化治理及其政府治理工具创新

目录

摘要 (2)

1网络治理理论兴起的理论基础与实践背景 (3)

1.1网络化治理的理论基础 (3)

1.2 网络化治理的实践背景 (3)

2 网络治理模式对政府治理工具选择的影响 (4)

3 网络化治理模式下政府工具转变对我国的启示与挑战 (7)

3.1 在政府治理中增加政策工具是必然趋势 (7)

3.2 重新定位政府管制，增加社会性管制的运用 (7)

3.3 培育合作的价值观念，建立信任机制 (8)

3.4 建立沟通机制，共享知识与信息，充分发挥行政指导的作用 (9)

参考文献 (10)

摘要

网络化治理作为公共部门的新形态，是政府治理模式演化的一种新趋势，必然要求政府治理工具进行创新。网络化治理对政府治理工具选择的影响，主要表现为在网络治理中政府将越来越多地使用程序性工具。在我国的政府管理过程中，政策工具增加也将成为一种必然趋势，而对于管制这种传统的治理工具应该进行重新定位，增加社会性管制的运用，并通过建立沟通机制，共享知识与信息，充分发挥行政指导的作用。

关键词：网络治理；治理工具创新；政府治理

自1989 年世界银行在描述非洲当时的情形时首次使用“治理危机”以后，治理被广泛地

应用于社会发展研究的各个领域。Rhodes 认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”Kooiman 和Vliet 则指出: 治理“所要创造的结构或秩序不能由外部强加; 它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”加拿大治理研究所给出的定义是: 治理包括传统、制度和过程，决定着权力如何使用、公民如何表达心声、公众关心问题的决策如何制定。Kettle 认为:“治理就是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”瓦尔特则强调:“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而是一种网络管理。”

可以看出，在当今社会，单纯地依靠政府已经很难解决公共问题，政府需要更多地和私人部门、非营利组织或公民个人合作，共享公共权力，共同管理公共事务。在网络治理模式下，人们对政府的关注焦点不再局限于政府有多重要的问题，而更多地关注政府通过何种途径治理的问题。网络化治理承认负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同政府的作用是导航而不是划桨等新公共管理理论的精髓。它强调多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行

动者的选择。

一、网络治理理论兴起的理论基础与实践背景

( 一) 网络化治理的理论基础

从理论起源上来看，网络治理理论的出现来源于美国的多元主义与欧洲的统合主义。按照多元主义的理解，个人的力量总是有限的，个人只能借助组织的力量进行政治参与和实现利益诉求。这个组织就是利益团体。在多元主义者的视野中，利益团体应该是非特定数目的多元、自愿、竞争、非科层体系的以及自我认同的利益类别，并不需要有特殊执照，不需要接受认可、补助或被创造，不需要由国家特别选拔的领导者监督控制，不需要由国家提出利益代言，而且在相关的利益类别中，利益团体并没有独占性的代表活动。只有这样，利益团体才能反映不同类型的不同的利益需求，才能真正实现民主的精神。多元主义者认为，利益团体实现利益需求的途径是通过彼此竞争来影响公共政策。政府所扮演的只是消极的权威性分配社会资源的角色。经过多元的利益集团竞争后达成的公共政策，其实质是参与竞争的利益团体的意志的平衡。而统合主义则认为，利益团体是数量单一的、强迫性的、非竞争的科层体系以及功能分化的组织，由国家所创造或合法化。国家在决策制定上扮演积极的角色，与社会上重要的大型利益团体领袖达成协议，但该利益团体有约束其成员接受该项政策的责任。因此，统合主义对于利益团体与政府皆有利，团体能够影响政策，政府不需要控制社会行动者。从理论的角度来看，多元主义与统合主义均暴露了其致命的缺陷，那就是作为宏观的政治理论，二者都试图提供一个关于现代社会中公民、政府和利益团体的一般理论模式。而实际上，公民结成利益团体的情况以及政府与利益团体的关系受很多因素的影响，比如，时代环境、国家的情况以及治理领域的不同均会导致以上关系有差别。因此，用这种大一统的理论来解释千差万别的实际，未免有些牵强。人们试图寻找新的理论模式来解释多元主义和统合主义所不能解释的现象。(二) 网络化治理的实践背景

从实践的角度分析，网络治理模式的出现有其必然性。20世纪90年代以来，全球化和分权的社会趋势大大改变了公共管理的生态环境，权力分散，组织界限变得越来越不固定，非营利组织和公民社会的日益强大，传统的层级制政府模式根本不能满足这一复杂而快速变革的时代需求。靠命令与控制程序、刻板的工作

限制以及一成不变的组织文化和运作模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题。而20世纪后期基于新公共管理运动基础上的企业型政府又因其强调对第三方的依赖而轻视了间接政府行为引起的严峻挑战。它表面上奉行的是市场化，实质上是一种分散集权的状态，它与整体集权之间有着远比民主分权更多的共同之处。与此同时，越来越多的公共行为领域日益紧密地交织成网，公共部门与私人部门的角色以更新颖、更复杂的方式相互融合。网络化政府并不是凭空出现的，它实际上是改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势的整合。这四种趋势为:(1)第三方政府:利用私人部门和非营利组织而不是政府雇员来提供公共服务，实现政策目标；(2)协同政府:倾向于联合若干政府机构，有时甚至是多级政府一起提供整体化服务；(3)数字化革命:先进技术能够使组织用以往不可能的方式与外部伙伴进行实时合作；(4)公共需求:公民要求更多地掌控自身的生活，要求在政府服务中拥有更多的选择权，要求政府服务更加多元化，这些不断上升的需求正好与私人部门已经繁殖的个性化服务供应技术相吻合。

在网络化治理模式中，合作代替竞争，成为组织之间关系的基本特征。各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理公众关注的社会问题，实现公共利益，使公共管理成为真正的社会联合行动。各方参与者都有自己的目标和战略，但为了实现期望的公共政策成果必须相互依赖，因为没有一方有足够的力量保证自己能实现公共政策成果。政府作为公共服务直接提供者的作用已经越来越不重要，更为重要的是其作为一种公共价值的推动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网络中发挥作用。同一网络中的各方( 包括政府) 相互依赖，但这种依赖关系并不完全平衡，即使各方追求同一目标，他们仍然可能难以全面合作，因为它们对此目标的需求程度不同、排序或时间安排不同。

二、网络治理模式对政府治理工具选择的影响

政府治理工具的选择受到多方面因素的影响，涉及各国的历史背景、文化、制度等因素，任何一种工具的选择都是多种价值和标准权衡的结果，没有哪一种价值能够起决定作用。在网络治理模式下，网络作为现代治理的模式，其本身属于治理的制度性工具，本身即为治理工具选择的对象；另一方面，网络作为包括