区域卫生规划可持续发展研究

区域卫生规划可持续发展研究

自从《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》提出要组织开展区域卫生规划工作以来，国家有关部委陆续出台了推进区域卫生规划的许多政策措施。多年的实践表明，区域卫生规划并没有取得明显的预期成效。实施区域卫生规划，需要突破体制的约束与观念的更新，需要从政策指导到法律法规的保障与规范，这是区域卫生规划可持续发展的必然要求。

一、实施区域卫生规划需要认识的几个基本关系

1、计划与市场。计划与市场的关系伴随着卫生改革和发展的全过程。一些地区片面地将规划理解为仅用计划的手段进行卫生资源配置，过多采用行政指令，完全忽视了发挥市场机制的作用，限制了规划实施的成效。同时，卫生服务市场不仅是一个非完全竞争市场，加上我国的卫生服务市场不规范，市场缺陷或失灵明显，因而在强调发挥市场机制作用的同时，必须发挥计划的宏观调控作用。因此，在遵循法制规范的前提下，必须合理运用政府规划和市场两种手段实施区域卫生规划。凡是市场能够做好的，都应交由市场去做；市场失灵而社会又需要的，由政府承担责任。

2、供给与需求。区域卫生规划的实施过程，是调整区域内卫生资源配置的规模和结构与区域内居民的卫生需求相适应的过程，使供求不断趋向平衡的过程。一些省市从卫生部门出发，采取以供方为主的规划方法，忽视了区域居民对卫生资源的实际需求，使资源配置出现不足或浪费问题，影响了规划目标的实现。区域卫生规划的制定，必须要以区域居民的卫生需要和需求为取向，结合卫生服务供给能力，才能实现卫生资源配置较高的技术和分配效率。

3、公平与效率。在区域卫生规划的制定和实施过程中，关于公平和效率的关系问题一直争论不休。笔者认为：首先，要提倡公平和效率的同时改善。根据帕累托最优理论，虽然公平和效率不可能同时提高，但帕累托最优理论有一个前提条件，即在充分公平或充分效率下，帕累托最优才成立，而目前我国的卫生资源配置现状并非如此，因此区域卫生规划应追求公平和效率的同时提高，而不应当是“注重效率，兼顾公平”。其次，在基本卫生服务领域必须坚持公平优先的原则。为全体公民提供最基本的卫生服务，使其达到最好的健康水平，并使卫生资源在所有人群中公平分配，是任何国家卫生制度建设的目标，是国家的责任，也是国家发展的基础。在基本卫生服务方面，应保证卫生服务提供和利用的公平性。

4、控制和发展。从目前我国卫生资源的配置数量和使用效率来看，县及县以上卫生资源存在供过于求的现象。相应地，一些省市在制定卫生资源配置标准时采取了控制资源数量增长的政策。从第二、三次国家卫生服务调查来看，由于

缺乏医疗保障等因素的影响，大多数居民的医疗需求不足才使卫生资源供过于求。同时，目前出现的供过于求是低质资源的供过于求，而那些高科技水平和结构合理的优质卫生资源仍呈供不应求状况。因此，区域卫生规划应控制低质资源的无序增长，鼓励发展高质卫生资源。

5、营利性和非营利性。虽然我国从2000年开始实行医疗机构分类管理改革，但在计划经济体制下形成的公立医院垄断格局没有被打破，社会举办医疗机构的准入和相关政策还不够明朗，社办医疗机构的发展还未达到一定规模的背景下，要形成各类医疗机构公平有序竞争的改革目标差距还很大。因此，以提高卫生资源的技术与分配效率为重心的区域卫生规划，要对区域卫生资源总量、结构作出总体性、框架性的安排。

二、区域卫生规划实施中存在的突出问题

1、思想观念问题。长期以来，我国实行的是与计划体制相适应的卫生管理体制，而区域卫生规划是以市场和需求为导向的卫生规划管理模式。许多省市把制定区域卫生规划只是作为一项工作任务来完成，并没有把它作为是卫生事业管理的一项重大改革来对待。一些地区把制定区域卫生规划看作是扩大卫生机构规模、增加卫生投人和收入、引进高新技术的机遇，对通过规划调整卫生服务结构、促进卫生资源有效利用、控制医疗费用不合理上涨的作用和导向认识不清。一些地区只重视卫生服务机构的外延式扩大，重视大医院的发展，不重视社区卫生服务机构条件的改善和服务能力的提高。

2、卫生管理体制问题。实施区域卫生规划的前提条件是必须建立具有足够权威的规划制定和实施部门，在我国还没有实现卫生全行业管理的背景下，规划的制定与实施缺乏权威性。长期形成的部门所有、条块分割的卫生管理体制，以医疗机构界线分明的行政隶属关系和不同的资金来源为特征，以部门分割和严重的地方保护主义为表现，使卫生资源配置的宏观调整存在重重障碍。

3、卫生机构多元化问题。目前，我国的医疗机构所有制性质呈多元化格局。在没有实现卫生全行业管理，而区域卫生规划既没有强制性的法律法规予以保证，又缺乏相应的配套政策的背景下，各类卫生机构对卫生资源的配置几乎完全市场化，优者未必能胜、劣者未必被淘汰，使区域卫生规划的实施与医疗服务的市场化存在冲突。

4、区域卫生规划手段问题。实施区域卫生规划最根本的目标是要实现卫生资源的公平与充分利用。在城市社区和农村基层卫生服务体系残缺不全以及医疗保障体系滞后的背景下，政府缺乏有效的引导患者医疗消费流向的手段，资源即使配置到基层，也难以获得充分利用，而大医院仍然拥挤不堪。三级医院在医疗服务供不应求的情况下，明显存在扩张压力和冲动循环，加大了卫生资源配置的

不平衡。同时，在分级财政体制与医疗机构分级管理体制下，政府卫生经费的补贴方式和方向没有发挥引导卫生资源合理流向的作用，强化了卫生资源的不合理配置，难以改善卫生资源配置倒三角的状况。

5、卫生行政职能转变问题。长期以来，卫生行政部门不仅直接管理部分卫生机构，卫生内各系统作为独立的利益主体，机构职能交叉、各自为政、自成体系，使区域卫生很难形成优化卫生资源配置的意识和合力。同时，卫生行政部门对在计划体制下形成的管理模式、方法和手段已轻车熟路，而对在市场经济体制下如何进行全行业管理等还存在一个逐渐调整的过程。如果卫生行政部门不能尽快转变职能，不能从微观管理转向宏观管理，区域卫生规划难以真正付诸实践。

6、区域卫生规划的法律规范问题。目前，区域卫生规划的实施既没有强制性的法律、法规予以保证，又缺乏相应的配套政策与制度，难以从政策指导走向法律规范。理论上看，区域卫生的准人、调整、重组必须按照区域卫生规划来进行，但区域卫生规划的制定和实施只是作为地方政府的文件存在，不具备法律效力。在地方政府首长变动频繁的地区，规划更是赶不上领导思路的变化，甚至卫生规划成了当地改善投资环境的配套措施，规划目标可以被轻易突破。

7、区域卫生规划的技术问题。一些地区在规划制定中不能集思广义，降低了规划的权威性；不能根据社会环境的变化及时调整，使规划变成过时计划。另外，区域卫生规划涉及卫生发展的主要领域，是一个复杂的系统工程，如何认识卫生资源的需求规律、资源配置的客观标准和评价指标体系以及规划制定的方法等一系列问题尚需要进一步研究。

三、区域卫生规划可持续发展的政策建议

1、统一思想认识是前提。首先，要大力开展宣传工作，使直接参与规划工作的政府部门尤其政府领导对卫生规划的重要性和必要性能有比较深刻的认识和把握，要把区域卫生规划真正列人地方社会事业发展规划。其次，要在卫生系统内部形成共识，使不同组织、个人能从大局出发，深刻理解和支持区域卫生规划工作。再次，要普及区域卫生规划知识，使人们充分认识实施区域卫生规划的重要性，创造良好的规划氛围。