政治与行政二分理论

韦伯指出，近代社会的发展进程是一个合理化的进程，在一些具体的领域中，这种合理化表现为工具理性化或形式合理性的生成过程。公共行政就是这样的具体领域，对于政治来说，行政是从属于工具理性原则的，是政治的工具。作为工具，行政不需要包含着价值因素，只有当它自身不包含着任何价值因素的时候，它才作为整体而对于政治具有充分的价值。也就是说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效率，它在多大程度上是高效率的，它就在多大程度上实现了它对于政治的价值。韦伯的这些思想是对公务员制度的充分肯定，是对近代西方政治走向现代公务员制度历程的描述。公务员制度的出现，使韦伯所说的那种形式合理性得到了充分的体现。因为，行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说，公务员制度的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻；另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的二分提供了保障，使政治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能。公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官集团，他们专致于提高效率。这样一来，就从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。由于公务员制度使政治与行政的二分成为一种结构性的分化，它必然会影响和促进政治领域中的多党制的生成和发展。这种影响是相互的，多党政治是公务员制度赖以产生的前提，同样，公务员制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间。
对政治与行政二分原则的更多批评是来自于公共政策科学。在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古德诺根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策的执行严格区分开来是与现实不相符合的。事实上，政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时，可使用行政裁量行为，而且在政策制订过程中也常常听取他们的建议。有些学者甚至断定：“官僚处于政策之中并且在主要的政策中活动。事实上，在日常生活中，官僚很可能成为我们政策形成的主要来源”。（注：Long,Norton.The Policy Chicago:Rand McNally,1962.）政府最重要的活动就是公共政策的制订，政府运作的过程也就是公共政策的制订与评估过程。一些公共政策学家指出，行政活动的全过程可以表明：一定社会的行政虽然是从属于一定社会的政治，但它并不是消极地、完全被动地服从。行政本身就是构成政治的一个重要组成部分，它要求在执行政治任务的过程中，不断地作出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现。同时，在政治活动中，任何体现国家意志的政治决策，也都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行政环节。可见，在公共政策学家们的眼中，行政的政治功能和特征是不容怀疑的，威尔逊、古德诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教条。
上世纪60年代末、70年代初兴起的“新公共行政学派”把威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看作是为了改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是一种策略上的需要，从而否认了政治与行政二分原则的科学理论意义。学术界一般认为1971年“明诺布鲁克宣言”是“新公共行政学派”诞生的标志，这份宣言表达了对政治与行政二分的激烈不满。新公共行政学派认为，传统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下进行的，从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内，把研究焦点放在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要。由于奉行价值中立的准则，避免对所研究的行政问题作出“好”与“坏”、“应该”与“不应该”的价值判断，普遍使用了“逻辑实证论”的研究方法。这种逻辑体系将研究局限于资料汇集和统计分析上，通过这种方式来表现其客观性。事实上，纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且误导了行政学的研究。它使行政研究者高居象牙塔之中，远离社会生活，使研究不能影响或参与到决策过程中。基于这种认识，新公共行政学派要求，在行政研究的过程中，社会科学家应以其专业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地位，在实证分析方法与实质价值两者不可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求。唯有如此，行政研究者才能深入社会与政治，关心行政的相关问题，并且积极地宣传自己对现实问题的认识与批判。行政学者不仅是学术研究者，更应是改革社会，推进社会发展的倡导者。可见，根据新公共行政学派的观点，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。事实是，国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往仅提供原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。这个过程无疑是各种权力、价值、利益的交换或分配的过程。换句话说，是政治决策的过程。所以，新公共行政学派强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并提出寻求具有灵活性的行政组织结构。同时，对行政人员决策地位的认识也要采取积极的态度，应致力于提高行政机关及其人员的自觉意识，使行政人员能够做到除在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
政治与行政二分的最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设。
多党制是政治与行政二分的政治前提。多党政治是竞争性的政治，政党是在竞争性的选举中获得掌权的机会的。在通常情况下，政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团，会促进不同利益集团对立情绪的成长。结果往往是社会走向非理性化，甚至会出现社会动荡局面。如何才能使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成伤害呢？答案就是把政治与行政分开来，把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域，而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。在政治领域中促进民主，在行政领域中建构集权。把社会秩序、公共利益的实现等等功能完全交由行政来承担，而政治则专注于通过竞争的方式来促进公共意志的表达。所以说，在多党制的条件下，政治与行政的二分是不得已而作出的选择，没有这种区分，多党竞争的状态如果带入到行政的社会管理中来，必然会造成极大的混乱。正是有了政治与行政的二分，多党政治的消极影响才不致于演化成社会的动荡。在实践中，政治与行政的二分被确定为在法律制度的框架下执政党与行政的分开。根据西方政治体制的设置，政治是决策的领域，政治活动是决策活动，而行政是执行的领域，行政行为是执行的行为。在行政领域中，行政行为的发生是根据对纯粹的技术性的追求而进行的，行政体系的结构是一个技术性的形式合理性结构。
政治与行政二分原则在古德诺那里得到了系统的理论阐发。古德诺进一步对行政与政治的不同作用加以区分。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”（注：古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第12页。）在古德诺看来，传统的研究政府及其行政的思路是一种“由宪法开始又以宪法结束”的政治学方法，这种方法由于过分地关注从政治的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性，不可能导致高效率的行政体制设计。所以，行政研究应当从政治与行政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路，而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就为政治与行政二分的原则找到了功能依据。
一、政治与行政二分的理论
在20世纪，政治与行政的二分，不仅是行政学理论的叙述原则，而且也是一种既定的研究方法。主流行政学理论是在政治与行政二分的前提下进行理论体系建构和实践方案设计的。60、70年代以后，“新公共行政”和“新公共管理”对政治与行政二分的原则提出了怀疑，并对公共行政中的官僚制理想状态所作出了修正，要求更为现实地来对待公共行政中的程序和行为，不要过分地把它们理想化。
二、政治与行政二分的前提
为什么威尔逊、古德诺等人会提出政治与行政的二分原则呢？古德诺认为是政治以及政府的发展自身提出了这种要求，是由于政治和政府的发展表现出了相分离的特征，使行政与政治各有其不同的特性。根据古德诺的看法，在政治与政府的发展已经表现出了这种特征的情况下，如果还是沿袭传统的政治学、法学的研究方法，就无法适应政治国家对行政管理所提出的要求。可见，关于政治与行政二分的原则并不纯粹是一种理论的设定，而是有着现实根据的。古德诺是从政治发展的角度来解释政治与行政二分的现实根据的。也就是说，政治与行政二分的原则是西方社会政治发展的必然结果，之所以这个原则是由美国学者率先提出来，是因为美国是西方政治文明发展的典型形态。如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础，就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握。进一步地说，如果不是把政治与行政二分的原则放在具体的背景中来认识，而是脱离开这一原则的适用背景，把它抽象出来，当作一个具有普适意义的原则，就有可能引致一些消极的后果。
虽然政治与行政二分只是关于政治与行政关系的基本原则，但是这个原则可以使人更加专心地集中研究行政体制及其运行问题。把它与马克斯·韦伯的官僚制理论联系起来，在政治与行政二分的前提下来思考韦伯的工具理性化的官僚制，就不难理解为什么韦伯对官僚制的形式合理性建构给予高度评价了。因为，既然行政已经是一个独立于政治的领域，那么它从属于技术性设计就是理所当然的了可见，威尔逊、古德诺与韦伯的理论是属于一个统一的理论范式的，正是它们的理论构成了20世纪公共行政理论的主流，影响着政府的体制设置、行政发展的进程和行政学研究的进展。
学术界一般把威尔逊看作是对行政学进行专门研究的倡议者，认为他的《行政研究》是行政学的开山之作。的确，在近代政治学的发展史上，威尔逊是第一次明确提出对行政管理的问题进行专门研究的人。威尔逊的学术要求就是把行政学研究从政治学中分离出来，使行政学成为一门独立的学科和专门的学问。这是基于政治与行政二分的原则而作出的思考。威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明确而且系统的执行活动。”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”（注：伍德罗·威尔逊：《行政研究》，载美国《政治科学季刊》1887年6月号。）正是基于这种认识，威尔逊把政治与行政区别开来。
三、对政治与行政二分原则的批评
在西方国家的行政改革过程中，政治与行政二分的原则受到了怀疑，而从理论上对政治与行政二分原则所作出的批评还要早一些。在60年代，就有一些政治学家对政治与行政二分原则提出了自己的批评意见，特别是对政府的价值中立表示出了怀疑的态度。很多学者认为，现代社会是一个政治泛化的社会，在政府的行政程序和行政行为中，不可能不贯穿着政治精神，甚至在具体的活动中都体现了政党政治的影响。对现代社会的理解，可能是要从政治与经济的相对应性来理解政治领域的边界，而不是要对政治与行政进行区分了。早期的这些批评意见主要来自于凯恩斯主义，因为凯恩斯主义指导下的罗斯福新政，基本上是把政府活动与政党活动看作是一个统一的领域，是与经济的领域相对应的。这是因为，在经济萧条时代，为了应付经济危机，采取政治上的统一行动是首要任务，所以，政府与政治的差异问题不再是关注的中心，政治与行政二分的原则也受到了淡化。但是，从理论上来认识的话，这种对政治与经济两个领域对应性的重视，却对政治与行政二分原则提出了挑战。