政治与行政

《政治与行政》读书笔记

摘要：古德诺在《政治与行政》一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。当前，国务院正进行职能转变和机构改革，如何处理好政治与行政之间的关系，尤其是党和政府的关系，让其分工合作，需要我们在经典中找寻灵感。

关键词：古德诺政治行政

一、写作背景

《政治与行政》这本书写于1900年，作者F·J·古德诺是美国著名的政治学家、行政学家和法学家。古德诺执笔《政治与行政》的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，正如作者自己所说：“这本小书的目的在于指出，法律条文所表明的正式政府体制，并不总与实际的体制相同。本书还试图指出，为了实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行那些改革。”那么，为什么当时的美国的政府体制需要改革呢？那就需要了解此书的写作背景。

从美国独立到十九世纪末二十世纪初，短短的一百多年的时间里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。美国的政治体制面临诸多问题，其中尤以以下三点为甚：

1. 分权过度

众所周知，从独立那一天起，美国的“国父们”就按照卢梭的三权分立的原则为其国家设置了三权分立的政治体制。但是，过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差

2. 国家行政体制落后于现代生活的节奏

19世纪后半期的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。同时市民生活为之一变，大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟迟没能跟上。美国的国家体制没有进行相应的改革。

3. 政党分肥

政党分肥是当时的美国政治中长年存在着的一大弊端。正如前面所说，古德诺写这本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分肥制。

二、逻辑结构与研究方法

（一）逻辑结构

纵观全书，逻辑清晰，结构严密。笔者认为，本书可分为两大部分。第一部分为第一至五章，主要讲政治与行政及其相互关系；其余的是第二部分，主要讲政党及其衍生出来的一系列问题。

本书的标题是“政治与行政”，而“政治”和“行政”是国家的两个主要的功能，因此，本书第一章就讲“国家的主要功能”——政治和行政——国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。接下来，作者论述了国家两个功能中的政治的功能。正如作者所说：“所有的国家或多或少都是建立在联邦的观念之上的。这就是说，所有的国家都是由一些地方政治共同体组成的。”所以，国家政治也有中央政治和地方政治之别，这就是第三章作者论述的问题。论述了政治的功能，当然就要讨论行政的功能，即国家意志的执行。执行国家的意志，必然相应的执行主体和制度的保障，这就是行政体制，那么，行政体制在政治与行政的关系上的的作用是什么呢？或者说，行政体制对政治与行政的关系有什么影响及这种影响的程度怎么样呢？这就是作者第五章要讲的问题。

第二部分是讲政党相关问题。要是政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。但是，这种办法在政府体制内部找不到，所以就必须在政府以外的一些法外制度中去寻找。政党派上用场。如果行政体制不是非常集中，并在最终的和有效的立法控制之下，那就一定要在政党那里得到这种协调。这就是“政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响”。由于在这种协

调中，政党可能背离其本质，因此，就要求政党是民主的，从而，政府是民治的的。很多时候政党的领导人——党魁，是国家政治与行政的核心人物，因此必须使党魁向人民负责，这样才能确保整个党的民主性。最后得出的结论是：“政党不是一个离不开的恶魔，而是一个民治政府可以建诸其上的基础；党魁或政党领袖——你怎么称呼都可以——对政党的存在是必需的”。“而要使政党负责，在其提名权的问题上，就必须承认它是一个政治机构，并把它置于公共控制之下”。

（二）研究方法

一本经典的书，所包含的研究方法是多种多样的。本书也不例外，包含了举例论证法、比较分析法、文献法等研究方法。

《政治与行政》一书从头到尾运用了许多实例来阐述观点。比如，在第一章中，作者就例举了古罗马和英国的例子，用以说明“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”。接下来，又例举了美国总统的选举方法等等。

对于比较分析法，本书也是多次使用。如在第二章，作者将英国的选民与美国的选民相比较，“英国的选民人数明显少于美国。在英国每次选举中要选举的官员也少的无法与美国相比”。还有在第五章，作者将英国的行政体制与美国的相比较，“但是这种当初在我国建立，而以英国的行政体制为基础的行政体制，在几个方面都不同于英国的体制。”通过这些比较分析，更加突出作者想要强调的内容。

对于文献研究法，更是鳞次栉比。例如，作者引用了伯吉斯的《政治科学与比较宪法》，甄内斯特的《英国宪法史》，洛厄尔《大陆欧洲的政府与政党》……

三、主要内容

在国家的主要功能一章中,作者开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。其认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。其次，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。