会计司电力行业内部控制操作指南调研报告

会计司：《电力行业内部控制操作指南》调研报告

财政部会计司

为总结电力行业内部控制实施方面的好经验、好做法，推动电力行业更好地实施企业内部控制规范体系，根据2014年会计司工作

计划，3月3日至3月14日，我司万文翔、米传军会同《电力行业

内部控制操作指南》（以下简称《操作指南》）编写组有关专家以

及企业所在省（市）财政厅（局）会计处相关工作人员先后赴中国

能建葛洲坝集团公司、中电投上海外高桥发电有限责任公司、中核

集团江苏核电有限公司田湾核电站进行了实地调研。此次调研单位

的选取不仅涵盖了电力建设与生产领域的水电、火电、核电不同类

型发电企业，而且这些单位都较早地开展了内部控制工作。通过调

研，编写组对电力行业内部控制有了进一步认识，达到了建立沟通

渠道、收集内控资料、提供相关案例、后续持续改进的目的，为下

一步撰写《操作指南》奠定了坚实基础。

一、调研单位的基本情况

（一）中国能建葛洲坝集团公司

中国能建葛洲坝集团公司，是首批实行国家计划单列的56家大型试点企业集团之一，是国家创新型企业。2011年9月，国家电力

体制改革完成，中国葛洲坝集团公司成为中国能源建设集团有限公

司核心成员单位。国务院国资委核定集团公司的三大主业是：建筑

工程及相关工程技术研究勘察设计及服务、水电投资建设与经营、

房地产开发经营。

2011年至2013年集团公司连续开展了内部控制体系建设，2013年5月集团公司完成内部控制评审验收。目前，集团公司内部已有10家重要子公司完成内部控制体系建设；内部控制与风险管理信息系统项目获得中国电力建设企业信息化评比二等奖。

（二）上海电力集团公司外高桥热电厂

上海外高桥热电厂拥有四台装机容量为30万千瓦的国产亚临界参数燃煤火电机组，由上海电力股份有限公司控股运营管理，属于中国电力投资集团公司内部企业。

2011年，外高桥电厂按照上海电力股份有限公司《风险管理与内部控制标准》框架，编制了公司风险与内控标准，具体包括了全面预算管理、资金管理、人力资源管理、合同管理、燃料与物资采购及付款管理、生产运营、设备维护、技改管理等13个业务活动流程，并通过文字描述控制矩阵和绘制流程图的形式对关键控制风险点的控制活动进行了直观描述，明确了关键控制活动的相关部门和具体岗位。该厂每年开展2次内部控制评价，特别是近几年，外高桥电厂的内控标准按照组织机构的调整而不断修订,具有较高的实用性。

（三）江苏电力公司田湾核电站

江苏核电有限公司田湾核电站公司是由中国核工业集团公司、中电投核电有限公司、江苏省国信资产管理集团有限公司共同投资建设的核电企业，为中核集团下属子公司，采用俄AES-91型第三代核电机组，并按照国际现行核安全法规，采用一些先进技术而完成的改进型设计，在安全标准和设计性能上具有起点高、技术先进的特点。

中核集团公司的内部控制体系以核安全为核心目标，按照企业内部控制指引开展工作。田湾核电站负责内控工作的部门为审计处法律事务办公室，公司从2009年开始内部评价工作，并且在全国首先开展社会稳定性评估。在风险管理与内部控制上，按照核电安全的标准实施，具有较强内部控制特点。

二、调研单位内控实施的主要特点

（一）共性特点（电力行业内控的主要特点）

电力行业是国民经济的基础性行业，也是受到价格管制的公用事业。调研单位的整体盈利能力高低较大程度地依赖于项目、上游原材料和发电量，因此电力生产建设企业对风险和内控都有较高的内部驱动力；同时基于电力行业安全生产要求高的特点，长期形成的企业文化和安全管理方法也非常值得相互学习。在内控实施方面，调研企业在实施过程中具有以下共性特点：

1.风险与内控的标准制度建设工作完成较好。三家单位都制定并发布了《风险管理与内部控制标准》，都能够根据组织机构和管理职能的变化，及时修订标准与流程；都能按时编制完成风险管理与内部控制评价报告工作。有些单位还能提供较为完整的风险管理与内控工作计划和完成情况分析报告。

2.前期的风险管理与内控工作都有外部咨询公司协助实施。三家公司的内控体系建设前期主要由不同的外部咨询公司协助完成，后续内部人员才介入此项工作，内控专职人员较少。

3.内部控制都强调信息系统的重要性。三家公司的流程控制主要由信息化系统内部流程设置来实现，特别是财务管理上，都较早的建设有财务管理信息系统或ERP系统。在信息化系统建设上，都已

控制到生产管理的各个过程。

4.建设有多套管理体系。电力行业管理历程中，曾经推行过多种管理体系，在调研单位中目前都在共存并行。如：葛洲坝集团有ISO9001质量管理体系，外高桥电厂有OHSAS18001职业健康安全管理体系，田湾核电站有HSE健康安全环境标准化管理体系。

5.重视安全生产工作。电力行业长期重视安全生产工作，为此，在风险管理中，对生产安全的风险识别较为全面，但对于经营性风险、环境影响因素风险、社会责任风险等评估较简单。

6.内控工作都与企业绩效考核相挂钩。葛洲坝集团发生重大缺陷考核下属企业绩效分数，并与工资总额相对应；外高桥电厂与田湾核电站的内控工作情况也都在内部机构的绩效指标有所体现。

7.共性风险较多。电力行业的企业在电力体制改革前，都由国家电力公司统一管理，沿袭下来的管理方式和手段都基本类似，反应在对风险管理和内控措施的认识上，有较多的共性。比如，三家调研企业都提到政策合规性风险、人力资源风险、环境保护风险、经营管理风险等共性风险。

8.各级管理单位对内控的认识与执行程度不尽相同。三家调研企业的上级集团公司对风险和内控的认识较全面，但各下属企业的学习和执行有待进一步加强。电力行业贯彻实施企业内部控制规范体系，还需要在具体执行的最小经营单位中全面加强。

（二）个性特点（不同类型电力企业内控的区别）

葛洲坝集团是电力建设型企业，在企业内控上，以集团层的内部控制为主，子公司更多的是管理建设项目，是执行集团内控措施。上海电力股份公司所辖企业大多是火力发电企业，高效机组占比较