浅析重大行政决策终身责任追究制度

浅析重大行政决策终身责任追究制度

【摘要】行政决策对政府执法活动起着不可或缺的指导作用，但实践中因行政领导罔顾实际、不当决策而导致公共利益蒙受重大损失的情况仍时有发生。为此，党在审时度势之后于十八大届四中全会上作出了“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”的重大决定。这对提高行政决策质量、确保决策依法作出而言大有裨益，但目前仍存在“重大行政决策行为”难认定、责任主体难确定、追责效果难保障等问题，亟待采取相关措施予以补强。

【关键词】重大行政决策；终身责任制；责任倒查机制；追责程序

一、建立重大行政决策终身责任追究制度的因素考量

（一）维护公共利益的需要

政府是公共利益是实现者和维护者，行政管理和行政服务是其职责所在，而行政主体的地位之所以高于行政相对人，就是因为它所代表的是公共利益，高于个人利益。然，身体的一切行动都离不开大脑的指挥调度，行政首长的意志于是便通过行政决策来实现对具体执法活动的指导。曾有学者指出：“行政是一种典型的官僚体制”，对于我国行政体制来说，外部实行的是科层制，内部则实行行政首长负责制，在这种

体制安排下，民主是其次，集中才是核心，换言之，行政决策可以有民主，但最终决定权依旧掌握在行政首长手中。然而，毋庸置辩的一点是，算无遗策只能是天方夜谭，更何况决策制定者还可能因利令智昏而故意失策以谋私利。每年我国由错误的行政决策所造成的经济损失和其他公共利益的

损失不计其数，但为决策失误而付出代价的却几乎从未是决策制定者。究其缘由，概因追责制度形同虚设，难起威慑作用。

（二）推进法治政府建设

法治政府建设涵盖多项内容，行政决策依法作出无疑是其重要组成部分。无责任即无行政，科学合理的?任追究制度将是提高决策水平、确保决策依法作出的重要制度保障。追责制度可以对长官意志进行潜移默化的规制，威慑其决策时不敢恣意妄为、犯错后不能逃之夭夭。毋庸置疑，重大决策终身责任追究制度所具有的补偏救弊之效对于法治政府

建设而言无疑意义重大。

二、重大行政决策终身责任追究制度存在的几大问题

（一）“重大行政决策行为”难认定

行为认定是追责程序能否启动的前提性条件，只有行为标的具备相关责任要件，才能据以认定主体的行为是否应当追究责任。换言之，“重大行政决策行为”的内涵与外延的明确界定直接决定了追责事项范围。如前所述，决策应否被

追究责任，取决于其对公共利益造成侵害的程度大小，这意味着界定“重大行政决策行为”至少面临着两大困境：一是何种决策属“重大”决策？二是与其密切相关的“公共利益”如何判定？遗憾的是，我国目前虽有十八届四中全会《决定》作为制度建立的理论依据，但相关的配套规定却尚未跟进，导致制度的运行荆棘塞途。

（二）责任主体难确定

众所周知，我国行政组织机构具有官僚体制的部分特征，行政首长大权在握，亦实行行政首长负责制。那么，这是否意味着决策追责一律由行政首长买单呢？非也。在我国行政系统内，加官进爵、跨省调动、党委决策、上级干预等可能影响主体认定的因素不一而足，这就为决策制定者和相关经办人规避责任提供了可乘之机。在客观层面，重大行政决策从制定到产生实质效果，必然要经历一段较长的时间，这期间发生的行政官员跨区调动等情况会使原决策制定者不在

原位置，追究其责任也就阻力重重。在主观层面，很多官员可能在决策制定时就采取手段转嫁风险，较典型的就是基于法不责众的侥幸心理而以集体决策代替个人拍板，或者通过决策上报党委决定来获取庇护。

（三）追责效果难保障

行政首长虽处于相对的领导地位，但仍旧在公务员队伍之列，而我国对公务员的处置自有内部规则，一般不适用普

通司法追责程序。在我国，上级行政机关对下级行政机关负有领导与监督职责，因此“对行政决策责任追究绝大多数属于政府系统内部的同体追究方式，即上级机关追究行政责任”

[1]。这种内部追责程序的不透明极易使上下级之间官官相护，使责任追究流于形式，追责后果亦难逃不公正的嫌疑。

三、建立重大行政决策终身责任追究制度的路径探索

（一）明确界定追责事项范围

明确追责事项范围亦即确定应予追责的“重大行政决策行为”边界究竟为何。“重大”并非法学概念，因此直接赋

予其明确定义并不现实，列举式规定也难以尽如人意。笔者姑妄言之，可以通过确定与其相关的概念的判定标准来间接划定追责事项范围。具言之，首先，决策关涉的公众人数。判定一项决策的影响力大小，首先要看因它产生的利害关系人的数量，只有合法权益受政策直接或间接影响的利害关系人达到一定的要求，才符合“重大”二字的内在旨意。“重

大行政决策涉及的利益相关人人数众多且不特定，一般应是影响到本区划内的所有人或绝大多数人。”[2]如果一项决策

只与特定的少数人的利益存在关联，那就不足以将其认定为重大行政决策。其次，造成损失的大小，这种损失一般是经济损失。只有给公共利益带来的损失在标准额以上（具体标准需由相关法律予以明确规定），才能纳入追责范围。

（二）明确责任主体的确定原则

虽然《决定》将“行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员”纳入了责任主体范围，但是其中的“相关”责任人员的兜底规定却使主体界定依旧扑朔迷离。恰如坊间调侃“中国最难找的部门就是相关部门，最难找的政府工作人员就是相关工作人员”，行政体制和行政决策的特殊性为推诿责任所提供的空间，明确责任主体的确定原则就显得尤为必要了。由于行政决策时常涉及党委、上级行政机关等，而党纪处分、行政处分、刑事处罚等有关责任主体范围的规定又相去甚远，因此笔者建议，为了制度运行更加顺畅、追责更加高效，应当出台专门立法，对重大行政决策行为的责任主体范围进行统一界定，以弥补法出多门的尴尬。而这一举措所应关注的重点就在于明确划清上下级行政机关及各

级行政机关与同级党委之间的界限，党政分开、各司其职，这样才能保证重大行政决策更科学、更高效、更靠谱，更利民。

参考文献：

[1]韩春晖：《政决策终身责任追究制的法律难题及其解决》，载《中国法学》2015年第6期。

[2]尹奎杰，王箭：《重大行政决策行为的性质与认定》，载《当代法学》2016年第1期。