加快融资平台转型 促进投融资机制创新

加快融资平台转型促进投融资机制创新

近年来,为推进城镇化、工业化、改善民生、培植经济发展后劲，确保对开发区、园区、城市市政建设和农村基础设施建设投入，弥补资金缺口，我区先后设立了许多政府性融资平台公司举债融资。实践证明，这些融资平台公司通过举债融资，在应对金融危机冲击，推进我区城镇化和产业升级，改善基础设施状况和生活环境，促进经济发展等方面发挥了积极作用。然而，在新型城镇化建设投资需求不断加大，中央不断加强地方政府融资平台管理、国资国企改革强力推动的背景下，当前地方融资平台的市场化、规范化、去平台化、去行政化转型已成必然，机遇与挑战并存。如何加快推动融资平台“转型”发展和推进新型城镇化融资创新已成为邗江面临的新的重要课题。

一、我区融资平台现状

1、初步形成融资平台体系，融入资金达到一定的规模。一是有机构。经过几年的工作，全区已形成区级直管、开发区（园区、片区）分管的各类政府性融资平台19家，基本覆盖到需要融资的各个区位。二是有制度。2013年12月区政府印发了《扬州市邗江区区级政府性债务管理暂行办法》，规范融资平台及其举债行为。三是有管理。区国资办定期（每月一次）或不定期地召开融资平台、银行工作会议，落实工作计划，开展工作交流，进行业务学习，协调解决问题。各类公司既分工明确、职责清晰，又统分结合、优势互补。四是有氛围。区委区政府负责同志高度重视融资工作，多次带领平台和有关部门与银行的政银恳谈会，介绍我区的社会经济发展成就、产业特色和基础设施投向，推进平台与银行的直接接触，现场解决矛盾和问题，增强银行对平台的信任和信心。五是有规模。2010年、2011年、2012年、2013年和2014年末贷款余额分别为39.70亿元、45.56亿元、56.75亿元、87.59亿元、102.61亿元，负债率与税收收入、土地经营等可用财力增减状况基本匹配，融资规模保持着较大的增幅且主要是发展中的负债，符合我区社会经济发展的现状。

2、融资渠道不断拓展，结构不断优化，成本有所下降。虽然宏观形势越来越紧，但在多方努力下，各平台融资仍保持较大增幅，并且紧紧围绕区委区政府“调结构、降成本、保信用”目标，降低了高成本的BT、信托融资比例，融资渠道不断多元化。2013年成功发行13亿“13邗城建债”，期限7年，票面利率为6.2%，实现全区直接融资工作零的突破。目前邗城债二期10亿元已获批；通过调整银行贷款期限结构，大力推动与政策性银行合作，我区融资成本不断下降，节省大量的财务费用。

3、平台总体上实力不强，融资优势不足。一是数量多、规模小。二是缺乏明确的主营业务。除城市建设发展有限公司外，多数平台资产构成中公益性资产比重较高，缺乏经营性资产和现金流收入，信用支持相对较弱。三是债务资金投向单一。主要投向市政、保障性住房等公益性项目建设，经营性项目和投资性业务较少。四偿债严重依赖土地。还款资金来源主要依靠土地出让收入，部分则以财政补贴作为还款承诺，或者由政府提供担保，非土地性收入作为还款来源所占比例低。从当前宏观经济金融形势来看，随着中国经济进入下行周期，房地产经济开始出现下滑，财政收入增长乏力，土地出让金收入锐减，多年来的土地财政、土地融资模式难以为继。

二、新政对融资平台的影响

2014年10月2日，国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文，以下简称43号文）。国发43号文明确提出，要加快建立规范的地方政府举债融资机制：一是只有经国务院批准，省（自治区、直辖市）一级的政府才可适度举借债务，市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借，政府债务不能通过企事业单位等举借；二是地方政府举债采取政府债券方式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题；三是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2015年5月15日，国务院办公厅发布了国办发…2015‟40号文《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发[2015]40号，以下简称“40号文”），明确要求，地方各级政府和银行业金融机构要妥善处

理融资平台公司在建项目后续融资问题区分对待新增与存续项目融资，允许存续项目在统一预算管理的前提下，通过传统方式举借债务。

随着新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发…2014‟43号）等一系列文件的发布实施，地方政府融资平台将面临新的融资常态。

1、基础设施建设项目融资在一定时期内呈现多元化态势。对于新建项目，将统一按照“43号文”确定的“PPP模式”或者发行一般地方政府债券或者专项项目债券的方式实现融资，而对于存续建设项目负债，除按“40号文”规定要求继续通过融资平台向传统金融机构融资外，一部分项目将转为“PPP模式”或者发行债券的方式实现融资。

2、传统的地方政府融资模式对于存续项目依旧是短时期内的主流。首先，对照43号文要求，因其中提及的“融资平台公司”鉴别标准沿用既有的银监会平台名单，所以我区在银监会平台名单外的融资平台仍然可以继续融资；其次，地方政府债券和PPP项目全面落地仍需一个过渡期。PPP项目本身从设计到实施的周期较长，社会资本对于PPP项目投资的风险与收益评判需要一个适应的过程，很难在短期内收到明显成效；地方政府债券的债券期限与收益也尚未对潜在认购方形成较强的吸引力。

3、债券发行和“PPP模式”必将取代传统成为未来重要的融资模式。首先，允许地方政府通过法律上透明、成本更低的发行债券方式举债将有助于改善地方政府债务可持续性，从而降低债务高企给经济和金融体系带来的系统性风险；其次，通过推广PPP模式等为地方政府公益性事业开拓新的融资渠道、确保在建项目持续获得融资，将有助于避免地方政府主导的投资急剧下滑、确保对基础设施项目持续的资金支持；再次，融资平台公司的政府融资职能被剥离，意味着随着投融资体制改革的不断深入，未来融资平台债务将不再等同于政府性债务，政府将仅以出资额为限，对平台债务承担有限偿还责任。

可见，融资平台必须在适应国家政策调整的基础上，深化改革，谋求转型，寻求实现“资本运作，良性循环”，创新管理运营，由市场驱动，增强自己的核心业务体系和核心能力，增强企业活力、竞争力和产业发展带动力，尽早从项目