经典金融政策的历史回顾.doc

改革开放以来我国卫生金融政策的历史回顾卫生金融政策是指通过货币政策，运用银行等金融机构为手段，使资金在货币市场、资本市场上的调节，来有效的支持医疗卫生行业的发展，为其创造良好的外部条件，从而达到改善投融资状况，支持卫生事业发展和改善人民健康的目的。在资金来源，国家财政投入是国家税收，而金融政策影响的主要是市场化的社会资金。

新中国成立以后到改革开放之前，我国的医疗制度被看作是社会主义体制下的福利制度，卫生事业被定位为“福利事业”，中国几乎全部是公立医院和卫生防疫机构，这些医疗机构的共同特点是以“事业单位”的身份受政府管制并依赖财政补贴，以一种强制性普遍免费或低价的模式提供医疗服务。在这种高度集中的计划经济的体制下，医疗机构其实是政府卫生职能的延伸，医院的经营运转经费来源是政府的财政拨款，政府通过卫生财政政策来配资卫生资源，体现政府的意志。而金融政策极其罕见，本文予以忽略。

改革开放30年来，我国医疗卫生机构的筹资体制发生了多次变化。本文按照我国经济体制改革的阶段性特点，结合医疗体制改革的实际进展情况，将我国医疗卫生机构的金融政策演变划分为三个阶段，并逐一分析每个阶段的社会经济背景、政策演变规律及阶段特点。

第一阶段(1978年—1996年)：

1.1政策背景

改革开放之后，在中央和地方“分灶吃饭”的财政思想指导下，地方政府承担了大部分医疗卫生事业的补助责任。在地方财政吃紧的情况下，为了调动医疗机构的和医务人员的积极性，政府对医疗机构采取了结余留用、允许收费、承包责任制等等放权让利的举措。同时，在疾病预防控制和农村公共卫生方面，为了弥补我国公共卫生财政补助的不足，政府充分开展国际合作，大力引进世界银行贷款项目。为了缓解医疗卫生资源不足的局面，管理部门效仿企业发挥个体经济的积极性的做法，在政策上，开始允许私人开办诊所，为民营医院的发展开辟了空间。

1.2政策内容

1.2.1公立医院

1979年，卫生部等三部委联合发出了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》，指出医院的经费补助实行“全额管理、定额补助，结余留用”的制度.目的在于吸取过去的经验，建立各种责任制，实行按劳分配；1981年，卫生部又下发了《医院经济管理暂行办法》和《关于加强卫生机构经济管理的意见》，目的是将医院经济管理办法的内容扩展到定额管理、经济核算、考核奖惩三个方面。中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着我国城市经济体制改革全面展开。伴随着各个领域经济体制改革的深入发展，卫生领域不可避免地受到国有企业改革的影响，政府直接投入逐步减少。1985年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，此文件目的是为了放宽路子，多方集资，开拓我国卫生工作事业的新局面，改变过去对医院管理上限制过严，管得过死，吃“大锅饭”的现象。1989年，国务院再次批转了卫生部等部委《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，目的是为了进一步放宽医疗收费制度，以弥补医院收入不足。

1992年春，中国共产党召开了第十四次代表大会，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，掀起了新一轮的改革浪潮。1992年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》中明确提出要“鼓励采取部门和企业投资、单位自筹、个人集资、银行贷款、社团捐赠、建立基金等多种形式，多渠道筹集社会资金，用于卫生建设”。目的是为了进一步强化医院自主经营意识，进一步扩大医院自主权，使其真正拥有业务建设决策权等。1995年国有资产管理局颁发《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施方法》规定，在保证完成本单位正常工作的前提下，可以用非经营性资产转作经营性资产，进行投资、入股、合资、合作、联营开办具有企业法人资格的经济实体，可以用非经营性资产对外出借、出租。在国家文件中，开始出现“投资”、“入股”等有关金融政策。

1.2.2公共卫生机构

世界银行对中国的贷款项目众多，涉及的领域有农、林、牧、副、渔、教育、卫生等等。70年代世界银行开始对农业和农村发展项目以及城市和教育项目中的卫生部分提供贷款，1980年世界银行批准直接对卫生项目提供贷款。在公共卫生领域，多年来，我国利用世界银行贷款所开展的项目大都围绕农村卫生、预防保健等国家卫生战略重点。比如“农村卫生”、“农村人力开发”、“农村改水”、

支持农村计划免疫制品生产改造的“疫苗生产”项目、为贫困农村防治结核与血吸虫病的“传染病与地方病控制”项目、以老少边穷地区为重点的“妇女儿童综合卫生保健”项目等。截止到90年代初，这些项目经费总额共8亿美元，用于农村卫生与预防保健的近7亿美元，占80 %多。贷款项目的实施，大大改善了项目地区农村卫生人员工作条件和人员的业务素质，加强了为农村人民群众提供卫生服务的能力。

1.2.3民营医疗机构

为解决群众看病难、住院难等问题，1980年国务院批准卫生部《关于允许个体开业行医的申请报告》，指出应继续允许个体开业行医台法存在，这一规定拉开了民营医疗机构市场准入的序幕。1985年，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，指出应放宽政策，鼓励社会办医、支持个体开业行医，以解决医疗服务供不应求的现象。这一政策为弥补当时我国卫生资源严重不足，确保群众得到基本医疗保健服务方面作出了重要贡献。1988年11月卫生部和国家中医药管理局联合制定了《医师、中医师个体开业暂行管理办法》，对个体开业资格、执业管理等作了具体规定。至此，政府对医疗服务领域初步放松进入规制，鼓励社会办医和外资采取多渠道、多形式办医，形成了各种所有制医疗机构并存的局面。在市场化思想的影响下，1992年卫生部下发了《关于深化卫生改革的几点意见》，提出要“鼓励社会多方投入，打破了计划经济的枷锁”，促进民营医疗机构进一步崛起。1994年2月，国务院发布《医疗机构管理条例》第4条规定国家扶持医疗机构的发展，鼓励多种形式办医，第一次把民办医疗机构放在了与公立医疗机构相同的法律地位，明确了民办医疗机构的合法地位。

1.3政策评价

这一时期，政府对医疗卫生机构的金融制度处于尝试探索阶段，尚未打破单一的财政投入资金占统治地位的局面。政府在财政投入逐步减少的情况下，主要试图通过放宽医疗收费限制、下放剩余索取权和“以副补主”制度等，来弥补医疗卫生机构的收入不足。公立医院的资金来源主要是财政补助和业务收入，鼓励“单位自筹、个人集资、银行贷款”等金融政策开始出现在医疗卫生领域，但是缺乏整体性、系统性的制度规定。在民营医疗机构的领域，卫生改革主要是从政策上允许个体行医，政府的主导思想也是“给政策不给钱”，让个体医疗自谋生