7——第七讲 公共政策的执行与有效性

5、博弈模型
该模型是以近代政治学中“博弈”的概念来观察执行过程 中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互 动情形。博弈模式认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加 者都在寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低的限度。
美国公共政策学者尤金· 巴得克是用“博弈”概念来分析 政策执行过程的主要代表。 他把政策执行过程视为一种博弈格局，其中包括一些因素： 政策执行人员，即博弈各方；利害关系；策略与技术；竞争的 资源；博弈规范（取胜的条件）；公平竞争的原则（即不得作 弊）；竞争者之间信息沟通的状况；所得结果的不稳定程度。 巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战 略”选择。
2、权变性原则
权变性是对合法性原则的必要补充。政策执行主体在执行 政策时，必须客观、适度、符合理性的要求，但在有政策和法 律规定的前提下，有时为适应变化了的新情况或意外特例，需 要变通执行，是原则性与灵活性的有机结合。
一方面大力强化政策执行中的原则性，另一方面严格界 定“权变性原则”，限制所谓变通执行。
C· 琼斯认为：“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各项 活动，在诸多活动中，又以解释、组织和施用三者最为重要。 所谓解释，是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解 的指令； 所谓组织，乃是设立政策执行机关，用以拟定执行的办法 和落实政策； 所谓施用，即由政策执行机关提供例行性的服务与设备， 支付各项经费，进而完成政策目标。”
3.政策执行是一种法权活动或行动。 它向社会公众解释政府的既定政策，要求社会公众遵从法 律并与政府一道执行法律。
4.政策执行是一种广泛的活动或行动。 它综合利用信息、资讯、沟通、权力、财政等政府手段推 进政策执行。 5.政策执行是一种持续的活动或行动。 它在一个动态发展的进程中分阶段、有步骤地实现政策目 标。 6.政策执行是一种追求政策效果的活动或行动。 它以最大限度地实现政策目标为最高的价值判断标准，但 以不违反法律为限度。 7.政策执行是一种需要不断总结来自实践的经验教训、不 断修正行动策略的活动或行动。 它强调在既定的政策规定性的条件下，根据具体情况的变 化随时调整工作方式和方法。
它有着过程的客观性、动态性、整体性、时效性、阶段性、 权威性等特点。政策运行不同于政策执行，实际上政策执行仅 是政策运行的一个阶段。
（二）公共政策执行研究的缘起与意义 政策执行研究的兴起有深刻的理论与实践上的原因。 从理论上看，在美国，60年代末70年代初政策科学研究的 视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全 面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研 究，这制约着政策分析学科的发展。
第七讲
公共政策的执行与有效性
一、公共政策执行概述 政策执行是政策过程的中心环节，是实现政策目标最重要 的活动。没有政策执行，政策目标就是纸上谈兵，政策问题也 就得不到解决。 一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实
现；
另一方面，通过政策执行可以检验政策的制定，可以根据 实际的发展修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。
从实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“大社会”改 革的许多政策项目并没有取得预期的效果，这促使人们去评估 政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重 作用下，政策执行在70年代以后成为政策科学研究的一个焦点 话题。
政策的社会价值在于解决政策问题，即获得可以明确表达 的政策效果，而政策执行是决定政策效果的关键之一，其意义 在于：
3、系统性原则
政策执行是一项系统性工程，它涉及内外各项因素，具有 时间上的阶段性和连续性，空间上的协调性和同步性的特点。 在政策执行中必须遵循系统性原则：
坚持系统的整体观念，运用系统方法，全面推行政策，发 挥政策的整体功效；
强调政策执行中的沟通与协调，实现执行机构与执行人员 思想认识与行动的协调一致； 综合考虑政策执行的社会环境因素，使政策执行的工作服 务并服从于整个社会的发展需要。
2、麦克拉夫林相互调适模型 麦克拉夫林认为政策执行过程是执行组织和受影响者之间 就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决 于二者相互调适的程度。 具体内容包含四个层次： 第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点不一 致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场， 寻求一个双方皆可接受的政策执行方式； 第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素 或受影响者需求和观点的变化而改变； 第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交 流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程； 第四，受影响者的利益需要与价值观点将反馈到政策上， 以致左右政策执行者的利益需要与价值观点。
第一，政策执行是实现政策目标的中心环节，政策的主 要目的不是研究问题而是解决问题；
第二，政策执行的高效率和高质量是政策方案圆满实现的 根本保证； 第三，政策执行是检验政策质量的重要途径； 第四，政策执行是后继政策制定的重要依据，一方面，根 据实际情况的变化对原有政策的修正和补充，也就是通常所说 的追踪决策，另一方面，以前一项政策执行后的反馈信息为基 本依据制定新的政策。
1.行动理论：2.组织理论：3.因果理论：4.管理理论：5. 交易理论：6.系统理论：7.博弈理论：
第一，行动学派的定义。
普雷斯曼和韦达夫斯基定义政策执行为：“可以将政策执 行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种 相互作用的过程”。 霍恩等的观点：“政策执行是指公私人民或团体为了致力 于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动。 这些行动可以归纳为两大要项：将政策转化为可以运作的努力； 为实现政策所确定的目标而做出的持续的努力。”
第二，组织学派定义。 组织理论学派强调任何政策都是经由一定的组织得以执行 的。没有一定的组织为依托，没有一定的组织化的努力，任何 政策目标都只能停留在政策构想阶段。 组织理论的代表人物之一J· 佛瑞斯特认为，政策执行不仅 是政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为， 而且是政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力的应 用，预期分析能力是政策执行成功与否的关键。 组织学派强调有关政策执行的一切都与组织直接相关，特 别是组织的原则、结构和运作方式直接影响政策执行的效率。
（一）政策执行与政策运行
1ຫໍສະໝຸດ Baidu政策执行
政策执行是一种将政策付诸实施的活动，它不同于政策运 行。 关于政策执行理论，政策科学学者从不同角度进行了研究， 其中比较有代表性的是行动理论学派、组织理论学派、因果理 论学派、交易理论学派、管理理论学派、演化理论学派、系统 理论学派等。 有学者将众说纷纭的理论概括为七种理论：
理想化的政策，包括政策的形式（法律或命令）、政策的 类型（分配性和再分配性、公共规制性或自我规制性）、政策 的范围（渊源、社会支持度）、政策的社会形象（公众看法） 等； 执行机构，包括结构与人员、领导（者）方式与技巧、执 行者的能力与信心等； 标的团体，包括组织化或制度化的程度、接受领导的传统、 先前的政策经验等； 环境，包括社会的、政治的、经济的、文化的、历史的环 境的特点及其综合特质。这些因素都会直接影响政策执行的效 果。
该理论侧重分析政策执行要素的重复影响力，并强调环境 因素对政策执行过程的影响。
4、霍恩和米特系统模型
霍恩（C．E．Van Horn）和米特（D．S．Van Meter）认 为，一个合理有效的政策执行模型至少包括八个方面的相关的 变数：政策标准、政策资源、组织沟通、强制力、执行机构的 特性、执行人员的特性、政治条件、社会经济条件等。
4、时效性原则 政策方案一经采纳就要及时果断地付诸执行，超过必要的 时限或错过相应的时机，政策问题和政策环境就可能产生变化， 使政策及其执行失去意义，甚至使政策问题恶化或激化，给国 家、社会、人民带来损失；
同时，要及时监督控制，反馈信息，以随时掌握执行情况， 果断地做出政策调整或执行策略、技术的改进；
概括地说，政策执行具有以下7个方面的特点： 1.政策执行是一种活动或行动的过程。 其目的是试图将既定的政策目标由一种法权的规定性变为 一种可供观察、可供比较的实际结果。 2.政策执行是一种有组织的活动或行动。
它通过组建机构，召集人员并获取必要的授权的方式形成 组织特有的力量，进而依靠组织的力量有计划地实现政策决定 规定的政策目标。
3、雷恩和拉宾诺维茨循环模型 当代美国公共政策学者马丁· 雷恩和弗朗希· 拉宾诺维茨 1978年提出政策执行循环理论模型。
他们把政策执行过程分为三个不同阶段：纲领发展阶段， 资源分配阶段，监督阶段。 认为这三个阶段是相互循环，而非直线单向的过程，同时 循环过程必然受到环境条件的冲击与影响。 强调每一阶段必须奉行三项原则：合法性原则、理性原则、 共识原则。
综合上述各学派的观点，可将政策执行界定为，一个动 态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策 资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动， 将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目 标的活动过程。 可从不同的角度对政策执行做出一些划分。 按政策执行主体的权力来源，可分为依权执行、授权执行 和委托执行； 按政策执行主体的态度，分为积极的政策执行和消极的政 策执行，即作为和不作为； 按政策执行方式，分为强制性执行和非强制性执行；
再者，政策执行机构和执行人员要采取各种有效的方法、 手段，使政策能够按时、按质、按量地贯彻执行，以有效地实 现政策目的，及时地解决政策问题。
（四）公共政策执行模型 政策执行模型是关于政策执行过程中相关重要因素之间相 互关系的理论描述。上世纪70年代中期以后，政策学者从不同 角度进行了研究，形成了几种有代表性的政策执行的理论模式。 1、史密斯执行过程模型 史密斯（T．B．Smith）是最早建构影响政策执行因素及 其过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文中提 出了一个描述政策执行过程的模型。他认为，理想化的政策、 执行机构、标的团体、环境是政策执行中的四大主要因素。
按政策执行受法律约束的程度，分为羁束和自由裁量两类。
政策运行，是指从政策产生到政策实施、政策终结，包括 旧政策消亡、新政策产生的周而复始的运转过程。 这一概念包含几方面的内容：
1.政策运行是一种“生命”过程，它是由政策制定、采纳、 执行、调整和终结等环节构成的、有始有终的行为过程； 2.政策运行是一种进化发展过程，每一次政策运行的终结 是新的政策运行的开始； 3.政策运行也是信息、能量在政策系统内外交流的过程， 政策的周期性运行并不意味着政策系统自身的封闭性，相反具 有相当的开放性。
6、梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型
梅兹曼尼安（D．Mazmanian）和萨巴提尔（P．Sabatier） 建构了一个完整的理论模型，他们认为，政策执行过程中的主 要变数可以分为问题的可处理性、政策本身的法定规制能力和 政策以外的非法定变项三大类。
二、公共政策执行过程与方式
（一）公共政策执行的一般过程 公共政策执行是一系列前后相继的复杂的行为过程： 不仅需要在政策执行中做好一系列的准备工作，依靠“试 点”为政策的全面推行提供经验，需要有效的政策宣传为政策 提供良好的环境和推动力，还需要在执行过程中实施正确的指 挥，做好各种协调工作，对执行活动进行严格的监督和控制， 以保证执行活动能够按照政策方案的要求顺利进行。
所以，可以说现代公共政策科学的基本任务可以表述为： 如何正确地制定政策和如何有效地执行政策。
（三）公共政策执行的原则
1、合法、公正性原则 首先应当明确的是执法守法的问题，也就是说政策执行必 须依法定职权进行，遵守法定程序，并接受法律、法规和政策 的约束。在政策执行过程中，要维护政策的严肃性、权威性、 原则性和稳定性。 政策执行还必须坚守公平正义的原则，这意味着，在政策 面前人人平等，政策执行者不能根据一己好恶和情感亲疏而区 别对待； 政策决策者、政策执行者和接受者都是平等的，在政策面 前既应同等受益，也应履行同等义务，而不允许以权谋私和逍 遥法外。