大洪山风景名胜区管理体制研究

大洪山风景名胜区管理体制研究

【摘要】大洪山风景名胜区是国家4A级的风景名胜区，但是其中景区的开发状况和管理体制都不理想，以致其开发速度缓慢和知名度不高。为更好地开发并管理大洪山风景区，本文致力于制定更好的景区规划方案，结合当地实际情况寻找最优的管理体制，将大洪山打造成湖北省一大特色景点。

【关键词】旅游景区管理体制大洪山

大洪山旅游区包括大洪山山脉所在的随州市、荆门市，余脉所在的枣阳市、安陆市及附近的重要景区景点，总面积305平方公里。1988年8月1日，大洪山景区被批准为国家级风景名胜区，横卧江汉，蜿蜒荆襄，风景秀丽，拥有丰富的自然景观和人文景观。大洪山生态文化旅游区作为鄂中地区重要的旅游资源，其旅游资源的整合和开发在湖北省“中部壮腰”的旅游发展战略中占有极其重要的地位。

一、随州大洪山旅游风景区开发管理现状

1、开发与管理的发展历史

1985年10月，湖北省随州市政府在大洪山风景区成立了开发筹备组，筹备组对大洪山进行了亲身调研与科学论证，采集了丰富的原始资料，也拉开了景区开发管理建设的序幕。1987年9月，为加强风景区开发建设进程与管理保护力度，随州市人民政府设立了长岗镇。1988年2月，原随州市委、市政府设立了大洪山风景名胜区管理局，管理局与原长岗镇人民政府实为一套班子，合署办公。1988年8月1日，国务院批准大洪山为国家重点风景名胜区。1996年3月建设部批复的总体规划，大洪山风景名胜区核心景区面积为305平方公里，根据规划，境内有开发价值的景点73处，其中A级景点21处，B级景点25处，C级景点27处，有观赏价值的景观景物3400多个。随州市大洪山风景名胜区版图面积232.5平方公里，其中山地面积30万亩，天然林面积26万亩，耕地面积24312亩，内与曾都区洪山、三里岗等乡镇相邻，外与钟祥、京山等县（市）接壤。2006年10月国家旅游局批准大洪山风景区为国家森林公园。

2、景区现行管理机构及其分工

2005年4月，湖北省随州市委、市政府批准长岗镇成立由市人民政府直接管理的“大洪山风景名胜区管理委员会”（正县级）。管委会下设“一办三局”，即：管委会办公室；景区管理局（加挂规划建设环境保护局）、农村工作局（与长岗镇人民政府合署）、财政局。随后根据工作需要，相继成立了国土资源分局、公安分局、安全生产监督管理局和林业局。

“十一五”以来随州大洪山景区逐步形成由办公室、景区管理局、规划建设、环保局、农村工作局、财政局、公安分局、国土分局、林业局、安全生产监督管

理局、人事和监察局，最终组成了“一办八局”的管理架构，工作重心逐渐转移到资源开发与保护上。

二、大洪山风景区管理体制出现的问题

1、景区管委会内部组织分工

（1）对于内部体制下产生的问题。第一，大洪山景区管委会形成的“一办八局”格局一方面管理幅度广，在管理学上属于“扁平”式组织结构，产生了主管人员对下属的指导和监督相对减少、上下级之间协调较差、同级之间相互沟通困难等问题；另一方面属于“事业部”组织结构类型易产生本位主义，各自为政，一些部门管理机构重叠，成本上升。第二，人员纷繁，结构冗杂，信息流动不很通畅，导致办事效率不高。第三，各个部门对于大洪山这个新生个性体有一个适应过程，对监管和胜任情况要求较高，而该管委会未找到实质问题，缺乏实践经验与总结。第四，委员会管理成本较高，对于召开会议讨论问题一般花费较多时间和费用开支；对于开发建设议题分歧较大时往往妥协之中，不能得到最优结论；委员会集体负责，实际上没有一个人对集体行为负责，导致都不负责；实际中经常出现少数人占支配地位；内部的授权没有适当分级，责任不清，没有真正建立权责相符的机制。第五，管理人员的绩效评估和培训没有实际跟上。

（2）各个管理主体衍生的问题。第一，大洪山跨“三市六县”，管委会在其他地区并不被承认，地位尴尬。整个大洪山风景名胜区目前在各方利益关系下，还无法实现资源共享，目前尚未形成大洪山区域联动的宏观管理。第二，随州市政府授权管委会，对其工作任务缺乏指导与监管，更何况景区开发建设需要强大的经济资助，随州市政府实际资助显而易见。第三，实际投资运营商与管委会之间没有协调好经营与管理，缺乏互信。与政府、开发商、游客与当地居民等主体间也没有协调好管理的结构关系。第四，各方资金使管委会在履行工作时缺乏自主灵活性，也没有明确真正意义的领导。

2、运营商与管委会之间经营权与管理权的分工协调关系

2009年5月，圈投公司与武汉三特索道股份有限公司与管委会成功签订了《大洪山随州景区合作开发合同书》，2010年7月底完成了财产的移交与票据、经营权等方面的交界工作，完成了景区的移交。8月随州大洪山旅业发展有限公司正式运营，开始随州大洪山景区的整体开发和建设，计划一期投资三亿元，整体投资十亿元。在开发和建设中，随州市政府、大洪山管委会与公司之间缺乏信任，互相观望，政府在基础设施、配套设施投入差，交通供电供水环保等方面严重滞后，其公司承担着大量基础设施建设。该公司团队力量薄弱，在景区建设、经营管理上力量不足。这些问题与现象侧面充分暴露了管委会的实际工作中的各种局限，在经营权与管理权的分工协调上需要引起足够重视。并立即采取方案和措施加以解决，恢复景区开发管理建设的生命力。

3、各方资金注入带来的管理分权

2010年，景区招商成果显著，台湾甲霖公司、鄂西圈投资公司、世界知名企业海航集团都为其控股子公司，随州市永盛食品有限公司为其全股子公司。这些也为大洪山景区的管理产生了一定影响上的分权。景区管委会若协调好这些投资主体的权益关系，将会促进大洪山景区的开发建设管理，而实际中造成了运营商与管委会缺乏互信，互相观望，运营商在开发管理中也缺乏活力与积极性，大洪山是个成长中的景区，这将不利于大洪山景区的可持续发展。