新《预算法》解读-论文

政府 、 各部 门、 各 单 位 的 支 出 必 须 以经 批 准 的 预 算 为依据 ， 未 列 入 预 算 的不 得 支 出 ” 。 以 上 规 定 实 际
全面 、 明确 的规 定 ， 从根 本 上确 立 了预 决 算 公 开
２ ０ １ ５年 第 ９期
的法 律 制度 框 架 ， 有得 推 进 预 决 算 公开 ， 提 高 预
开 内容 、 公开 时 间 、 公开 主体 等 方面 做 出 了 比较
当纳入预 算 ， 预 算包括 一般 公共预 算 、 政 府性 基金
预 算、 国有资本 经营预 算 、 社 会保 险基金 预算 。各
级 政府 、 各部 ｆ － １ 、 各单 位 应 当按 照本 法 规定 ， 将 所 有政府 收入全 部列 入 预 算 、 不得 隐瞒 、 少列 ； 各级
腐 败
公 开 透 明是 现代 财 政 制度 的基本 特征 ， 也是
党 的十 八 届 三 中全 会 对 财 税体 制 改 革 提 出 的一
项 基 本要 求 。新 《 预 算 法》 明确 要 求 “ 经 本 级 人 大 或者 常委 会 批准 的预 算 、 预 算调 整 、 决算、 预 算执 行情 况 的报 告及 报 表 ， 经 本 级 政 府 财 政 部 门 批 复
和 ３款 内 容 ， 删 去 了 ４ 条 和 １款 内 容 ， 由 原 来 的
变 这 一 现状 ， 新《 预算法》 明确 要 求 “ 各 级 预 算 收
入 的 编 制 ，应 当 与 经 济 和 社 会 发 展 水 平 相 适 应 ，
与财 政 政 策相衔 接 ； 各 级 政 府 不 得 向 预 算 收 入 征 收 部 门和 单位 下达 收入指 标 ； 各级 政府 应 当建立
行 中有 超 收入 的 ， 只 能 用 于 冲 减 赤 字 或 者 补 充 预
算 稳定 调 节基 金 ” 。 以 上 规 定 将 审 核 预 算 重 点 由 ｓ ｔ ｚ 衡 状 态 向支 出 预 算 和 政 策 拓 展 。 同 时 ， 收 入预 算 从 约 束 性 向 预 期 性 转 变 。也 为 中 期 财 政 规 划 管 理 和部 门编 制三 年滚 动 财政 规 划 ， 强 化 其 对 年 度 预 算 的 约 束 预 留 了空 间 。
制 Ｎ １ ． 险 等 五 个 方 面 对 地 方 政 府 举 借 债 务 作 出 限
亮点 七 ： 预 算 绩效 首次 入 法 ． 强 化 预 算 绩 效 管理
预 算绩 效 管理 是 新 预 算 法 的 生命 线 ， 新《 预 算法》 首 次 提 出预 算绩 效 的概 念 ， 首 次 以 法 律 形
式 明确 了 我 国 公 共 财 政 预 算 收 支 中 的 绩 效 管 理
制 性 规 定 。这 个 规 定 既 坚 持 了 从 严 控 制 地 方政 府
债 务 的 原 则 ， 又 适 应 了地 方 经 济 社 会 发 展 的 需
要 求， 史 无前 例 ， 并 将 绩 效 的 思 维 贯 穿 于 预 算 编
论是 在预 算 内容 的完整 性 、预 算 编制 的科 学性 、 预 算 报告 的规范 性 、 预 算 监 督 的严 肃 性 和 预 算 活 动 的公 开 性 等 重 大 问题 上 都 较 旧《 预算法》 有 了
更 明确 的 规 定 ， 也 有更 多的创 新亮 点 。
亮点三 ： 透 明预 算 首次 入 法 ， 从 源 头 上 防治
结 构 、 明 确 管 理 制 度 等 四 方 面 作 出 了 规 定 。这 些 规 定 为 进 一 步 完 善 分 税 制 、建 立 事 权 与 支 出责 任 相 适 应 制 度 奠 定 了法 制 基 础 ，有 利 用 于 优 化 转 移 支 付结 构 ， 提 高 转 移 支 付 资 金 分 配 的科 学 性 、 公 平 性 和公 开性 ， 缩 小地 区间财 力差距 、 推 进 基 本 公 共 服 务均 的等化 、 促进 区域协调 发展。
推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 、 促 进 区 域 协 调 发 展 发
挥 了 重 要 作 用 。但 在 实 际 执 行 中 ， 存 在 专 项 转 移 支 付 设 置过 多 、 资金 规模 偏 大 、 配套 资金 压 力 大 、 资 金 下 达 不及 ｎ Ｊ ， － 、 透 明 度 不 高 等 问 题 。为 进 一 步 规 范
制 、 预算 执行 、 决 算 以 及 预 算 审 查 的 各 个 环 节 。第
一
要 ， 有利 于 把 地 方政 府 融 资 引 导 到 阳 光下 ， 建 立 起 规范 合理 的地 方政府 举债 融 资机 制 ； 有 利 于 人
大 和社会 监督 ， 防范 和化 解债 务风 险。
童 总则 中 ， 将 “ 讲 求 绩效 ” 列 入 各级 预 算所 要遵
审查 批 准预 决 算并 监督 预 算执 行 ， 是 各 级 人 大 及 其 常 委 会 的 一 项 重 要 职 权 。新 《 预 算法》 对 预
和 完 善转移 支 付制 度 ， 新《 预 算法 》 从 财 政 转 移 支 付 应 明确 种 类 、 应 明确 原 则 和 目标 、 明确转移 支付
绩 效 评 价 在 有 关 预 决 算 审 查 的 章 节 中 ， 明 确 要 求 人 大 负 责 审 查 年 度 预 算 如 何 提 高 绩 效 以 及 重
亮点＝ Ｆ ｒ ： 首 次 规 定 财政 转 移 支 付 制 度 。 推 进
基本 公 共服务 均等化
国 家 现 行 财 政 转 移 支 付 制 度 ，是 ５ － ） － 税 财 政体 制改革 中的成功 经验 ， 对 于 缩 小 地 区 间 财 力差 距 、
亮点 四 ： 规 范 地 方 政 府 债 务 管理 ， 严 控 债 务
ＮＩ ． 险
建 设楼 堂馆 所 的 ， 责令改正 ， 并 对 负有 直 接 责任 的主 管人 员 和其 他直 接 责任 人 员给 予撤 职 、 开 除
原《 预 算 法》 规定 “ 地 方 各 级 预 算 按 照 量 入 为
举借 债 务 的情 况等 重 要事 项 作 出说 明 ； 公 开 部 门 预算、 决算时 ， 应 当对 部 ｆ － ３ 预算、 决 算 中机 关运 行 经 费 的安排 、 使 用 情 况 作 出说 明 ” ； “ 各部 门预 算 、 决 算及 报表 ， 应 当 在 各 级 政 府 财 政 部 门 批 复 后 二 十 日向社会 公开 ； 部 门预 算 、 决 算及 报表 ， 由 各 部 门负责 公开 ” 。将 预 决 算 公 开 首 次 写 入 法 律 ， 从公
循 的５ Ｅ ＿ 原 则 之 中 第 四 章 预 算 编 制 中 ， 将 上 年度
预 算 支 出 绩 效 的 评 价 结 果 作 为 各 级 预 算 编 制 的
重 要 依 据 之一 ： 第 六章 预 算 执 行 中 ， 要 求 各 级 政 府 及预 算 部 门与 单位 ， 必 须 对 预 算 执 行 情 况 进 行
各 级 政 府 一 般 不 制 定 增 加 财 政 收 入 或 者 支 出 的
决 算 透 明 度 有 利 于 确 保 人 民 群 众 知 情 权 、 参 与
权 和监督 权 ， 提升财 政管理 水平 。
政策和 措 施 ， 也 不 制 定 减 少 财 政 收 入 的政 策 和 措
施 ： 各 部 门 、 各 单 位在 预 算 之外 或 者 超 预 算标 准
度 预 算 平 衡 机 制
原《 预算法》 规定预算审查的重点是收支ｓ ｔ ｚ 衡 ，同Ｂ － ． Ｉ 要 求预 算 收 入征 收 部 门完成 上交任 务 。 这在 客 观上 带来 预 算执 行 “ 顺周期” 问题 ， 容 易 导 致 收入征 收部 门“ 寅吃 卯粮 ” 或“ 藏 富于 民 ” 。为 改
新《 预算法》 解读
■ 和 爱 丽
２０１ ４ 年 ８ 月 ３１ 日 ， 第 十 二 届 全 国 人 民 代 表
确 立 了 政 府 预 算 体 系 框 架 ， 即 明 确 所 有 的 政 府 收
大会 常务 委 员 会第 十 次会 议通 过 关 于修 改 《 中 华
人 民共和 国预 算法 》 的 决 定 。酝 酿 十 年 ， 跨 越 三 届 人大 ， 历 经 四审 ， 素 有“ 经 济 宪法 ” 之 称 的 预 算 法
多 年来 ， 地 方政 府 出于 发展 需要 ， 采 取 多 种 方 式 融资， 形 成 了 较 大 规 模 的 地 方 政 府 债 务 。 这 些 债 务 多数 未纳 入预 算管 理 ， 脱 离 中 央 和 同 级 人 大 监 督， 存在 一定 的风 险 隐患 。新 《 预 算 法》 从 地 方政 府 举债 主 体 、 举债用途、 举 债 规模 、 举债方式、 控
改革 不断 深化 ， 预 算 外 资 金 已取 消 ， 所 有 财 政 收 支
进行 政府 采购 的情 况 ； 公开 政 府预 算 、 决算时 ， 应
当： Ｎ－ 本 级 政 府 财 政 转 移 支 付 安 排 执 行 情 况 以 及
均纳 入 了政府预 算 ， 接 受人 大审查监 督 。所 以 ， 新 《 预 算 法》 明确 规 定 “ 政 府 的 全 部 收 入 和 支 出都 应
出 、 收 支 平 衡 的原 则 编 制 ， 不 列赤 字 ” 。但 实 际 上 ，
处分” 。这 些 规 定 从 预 算 的 编 制 环 节 、 预 算 执 行 环
节 、监督 环 节等 进 一步 明确 硬 化预 算支 出约 束 ， 为 随意 、 任 意 调 整 预 算 行 为 打 上 了句 号 。
家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 高 度 。将 十 八 届 三 中 会 关于 “ 财 政 是 国 家治 理 的基 础 和 重 要 支柱 ” 的精 神 ， 上 升 为国 家意志 。
自 己 以学 以 致 用 的 态 度 ， 认 真 逐 条 地 以 新 旧
对 比 方法 进 行 了学 习 ， 通过学习 ， 新《 预算法》 无
完成 实施 ２ ０年 来 的 首 次 大 修 。 它 将 为 深 化 财 税 改 革 ， 预 算 管 理 的 法 制化 ， 突 破 各 项 改 革 难 题 提
支 都 关 进 制 度 的笼 子 ，纳 入 预 算 的 总 盘 子 统 筹 安 排使用 ， 并接 受全社会 的审查和监 督。
亮点 之 二 ： 改 进 了预 算 控 制 方 式 ， 建 立 跨 年
供 了法律 依据 。
新《 预 算法 》 的立 法理 念 发 生 了 巨大 变化 ， 明
确立法是“ 为 了规 范 政 府 收 支行 为 ， 强 化 预 算 约 束 ， 加 强对 预 算 的 管理 和 监 督 ， 建 立 健 全 全 面 规 范、 公 开 透 明 的预 算 制度 ， 保 障 经 济 社 会 的 健 康 发展 ” 。 新《 预算 法》 修 法 多达 ８ ２项 ， 新增 了 ２ ８条
点 项 目支 出 结 果 绩 效 ຫໍສະໝຸດ Baidu 情 况 。新 《 预 算法 》 颁 布 出 台， 预 算 的编 制 、 执 行 与 审 查 将 终 结 粗 放 管 理 阶
段 ， 进 入 以绩效 论 “ 英 雄 ” 的科 学管理轨 道 。
亮点 八 ： 首 次 较 系统 地 细化 审查 重 点 ， 完 善 预 算 审 查 监 督 制 度
的 预 算 、 决 算 及 报表 ， 各 级 政 府 、 各 部 门 、 各 单 位
亮 点 之 一 ：首 次 明 确 政 府 全 部 收 支 纳 入 预
算。 完 善 全 口径 预 决 算 体 系
实 行 全 口径 预 算 管 理 ，是 建 立 现 代 财 政 制 度
的 基 本 前 提 。原 《 预 算法》 实施 以来 ， 预 算 管 理 制 度
７ ９条 增 加 到 １ Ｏ１条 。 从 过 去 强 调 预 算 的 分 配 和 管理 ， 变 为 了强 调 预 算 的 规 范和 约 束 ； 把 预 算 作
为政 府 宏 观调 控 、 管 理 经 济 的 ２ １ ２ 具 ， 上 升 到 了 国
跨 年度 预 算平 衡 机制 ； 各级 一般 公 共预 算 年度 执