美国联邦储备系统的审计监督经验及启示

美国联邦储备系统的审计监督经验及启示

李惠群程振华

摘要：本文通过对美国联邦储备系统审计监管框架的调查，借鉴美国对中央银行审计的先进经验和做法，提出抓住重点开展央行资产负债表审计、增强审计报告的可读性、建立各级机构内审工作评估机制、建立未整改问题定期报告机制及加强内审队伍职业化建设等深化我国中央银行内审工作转型的建议。

关键词：中央银行，内部审计，美国联邦储备系统

一、美国联邦储备系统审计监管框架

美国联邦储备系统(以下简称美联储)受到若干层次的监督，以确保该系统成为一个精良、管理科学、运行有效的公共机构。其中，美国政府问责局作为向国会负责的审计部门对美联储整个系统进行政府审计监督；联邦储备委员会检查长办公室作为依法在联邦储备委员会设立的监督部门，专门对联邦储备委员会的运行情况进行审计监督；外部会计师事务所每年对联邦储备委员会和各家储备银行的财务报表进行审计；各联邦储备银行还有各自的内审部门负责内部审计和风险防范。

(一)美国政府问责局(GAO)

1、基本情况

GAO是一个独立的、无党派的机构，只对国会负责。其职能是为国会履行宪法赋予的职责提供支持，从保护美国大众利益的角度帮助联邦政府改进工作和履行责任，调查、监督联邦政府的规划和支出。它不仅保障纳税人的钱不被浪费，还监督联邦政府的行为，一旦发现政府有规划不当等行为立即叫停并启动问责机制。GAO的总审计长一职被称为“打不破的铁饭碗”，由总统任命，任期长达15年，其间除非因为总审计长自行辞职或者有犯罪行为等遭到国会弹劾，否则谁也无权罢免，这从根本上保证了GAO的独立性。

2、对美联储的审计范围

GAO根据《联邦金融机构审计法案(1978)》(Federal Banking Agency Audit Act)对美联储的运作进行审计，由于美联储作为美国中央银行地位较为特殊，GAO无权对美联储以下四个方面的运行情况进行审计：一是美联储与外国中央银行、外国政府或者非私立的国际金融组织之间的交易行为；二是与货币政策事务相关的商议、决定和行动，包括联邦储备银行的储备、公开市场操作、贴现窗口指导、证券信用、存款利息；三是在联邦公开市场委员会指导下的交易行为；四是美联储的各级别人员就上述三项事务进行的讨论和交流情况。

近几年，GAO对美联储的审计主要集十在美联储对各家商业银行、银行控股公司和其他银行机构的监管政策有效性方面的审计，包括对资金标准的评价、对监管机制的审查和对问题银行业机构的处置审计；支付体系的合规性和效率审计；消费者保护法的执行情况审计；关于主权财富基金收购美国银行机构的政策限制方面的审计；网络安全性审汁；金融监管改革必要性审计。

另外，在本次金融危机背景下，国会还授权GAO对美联储向个别特殊公司提供信贷支持的情况进行审计，包括对向美国国际集团(AIG)、贝尔斯登(Bear Steams)、花旗集团(Citigroup)、美国银行(Bank of America)提供的援助资金的使用效率和归还情况进行审计；对问题资产救助计划(TARP)和短期资产支持证券贷款工具(TALF)执行情况进行审计。

3、审计报告的形式和特点

根据美联储2009年年度报告，2009年GAO完成了20份与美联储业务相关的审计报告，报告的结构一般包括摘要、主体、附录三个部分。我们在对其进行研究后，认为主要有以下几个特点：

一是审计范围较为集中，一般为某项业务或者项目的一个方面。GAO并不经常开展一项业务或一个项目的全面审计，而只审计其中风险突出的部分，抓住重点，在节约审计资源的同时，又可以集中力量将情况查清楚。例如对问题资产救助计划(TARP)的审计，GAO重点关注该计划实施的透明度和可能产生的影响，2009年发布了四份与此相关的审计报告，每份审计报告篇幅均在100页以上。

二是业务合规性审计和财务审计较少，多为效益性审计。由于GAO审计是从保护美国

大众利益的角度出发，因此提高效率、避免资源浪费和闲置、保证相关部门有效履职就是审计的重点。

三是报告包括了被审计部门对审计报告的评论，有利于报告阅读者更全面地了解相关情况。评论的内容主要是被审计对象对审计报告的看法、希望说明的问题、整改计划以及整改中存在的困难等。这些评论的主要内容会反映在审计报告中，并将相关评论的原件作为附录的一部分，同审计报告一起向国会和公众发布。这种做法能保证审计报告的使用者更全面地了解相关业务情况，也为被审计对象提供了一个申诉的平台。

四是被审计业务所涉及的部门均为被审计对象，保证了相关部门了解问题的权利和配合做好整改的义务。如关于联邦机构提高信息共享效率的审计、加强国家网络安全的审计、对国债局债务报表的年度审计，这些业务均非美联储的主业，但由于美联储履职会涉及到相关业务，因此美联储也是被审计单位，也有配合整改的义务。

五是为了保证审计整改效果，定期向国会报送未整改问题清单。对于审计发现的问题和提出的整改建议，GAO并不负责督促整改，但GAO每年年底会将尚未整改的问题和被审计单位提出的未整改原因汇总后报送国会，由国会负责监督整改，这样既保证了整改的效果，又维护了GAO的权威性。

(二)联邦储备委员会检查长办公室

1、基本情况

联邦储备委员会检查长办公室(OIG)的主要审计监督对象为联邦储备委员会，另外还包括联邦储备委员会授权储备银行履行的个别职责。该OIG成立于1987年，目前是第三任检查长，前两任的任职时间分别为11年和9年。由于联邦储备委员会的检查长由美联储主席任命，因此联邦储备委员会OIG的地位类似于中国的内审和纪检监察部门，从审计角度来说独立性较GAO低。2008年联邦储备委员会0IG的员工编制共37人，经费预算为630万美元。

2、具体职责

联邦储备委员会OIG的具体职责包括：对委员会的操作进行独立客观的审计、调查和

其他审查，以提高委员会的经济效率和效果，防止委员会运作过程中的欺诈、浪费和管理混乱；审查委员会现有和拟定中的法律法规，就提高委员会规划运行效率提出建议；保证国会和委员会主席及时充分地掌握出现的问题。

除了《检查长法案》赋予的职责外，还有其他一些法案对联邦储备委员会OIG的职责作了进一步的要求。例如，联邦存款保险法案(Federal Deposit Insurance Act)第38款规定：当联邦储备委员会监管的金融机构经营失败且给存款保险基金带来重大损失时，委员会的检查长办公室应对其进行稽核，并在损失发生后的六个月内递交一份报告，报告要包含对委员会提高监管能力的建议；在信息技术方面，根据联邦信息安全管理法案(FISMA)的要求，联邦储备委员会OIG每年对委员会的信息安全规程和操作进行独立的评估，包括对安全控制的有效性和信息系统技术条件进行评估。

3、检查范围

联邦储备委员会OIG将检查业务分为三类，包括审计和证明业务、检查和评估业务、调查业务，具体情况如下：

(1)审计和证明：检查和评估委员会的规划和运行是否经济有效，委员会的财务报表、预算数据和财务运行报告是否真实准确，内部控制是否有效，财务、管理信息系统的安全措施和控制机制是否健全，是否对资产和敏感信息进行保护，是否遵守了与委员会财务、监管和运行相关的法律法规和规章制度。联邦储备委员会OIG根据GAO审计长发布的《政府审计标准》开展审计和证明工作。

(2)检查和评估：实施OIG检查、项目评估、风险管理、业务流程设计评估以及按照授权对美联储监管的经营失败的金融机构开展重大损失稽核。其中，检查一般针对某一特定的问题或主题，并提出具有时效性的分析；评估一般关注特定的项目或职能，大量运用统计、数据分析技术，并关注其他非审计、预防性行为，例如系统开发生命周期项目评估。联邦储备委员会OIG根据检查长廉正和效率委员会(CIGIE)发布的《检查业务质量标准》开展检查和评估工作。