中美文化遗产管理体制的比较研究

中美文化遗产管理体制的比较研究
内容提要
随着市场经济体制的逐步建立，现代化进程的加速推进，中国的文化遗产保护与管理，在加强立法、抢救保护濒危遗产、满足经济社会发展的新需求等面临诸多挑战。

为了有效应对这些挑战，中国文化遗产行业的管理体制急需通过引进吸收国外先进经验加以革新。

美国在历史遗产保护领域，有着成熟的政策和成功的实践，可资中国遗产保护立法和政策制订、遗产保护与管理运作参考借鉴。

通过查阅图书资料，访问有关人士，登录官方网站，作者拟在以往研究的基础上，比较分析中美两国的文化遗产管理体制，尤其是美国体制的长处和中国体制的不足，进而在美国的相关领域探寻可能有助于提升中国遗产保护水平的突出亮点。

鉴于文化遗产管理体制与保护政策和管理实践的所有方面均有关联，本项研究不可能穷尽，故本文仅集中比较分析四个关键要素，即立法、登记与命名、管理、经费。

评估文化遗产保护方式，本文采用三项标准：即法律体系的系统性和可靠性、管理行为的有效性、满足保护要求的能力。

至于美国的政策和做法，有哪些又如何能够供中国借鉴，则通过另外的标准来衡量，诸如哪些方面可以填补中国相关领域的政策空白，哪些可以弥补中国遗产行业传统做法的不足或有助其改进，哪些可望在将来使中国的遗产保护与管理得益等。

通过中美两国之间的比较分析，本文就如何改进中国的文化遗产管理体制提出三点建议：完善法律与政策体系、改革管理模式、丰富改进管理路径。

总之，尽管有学者指出，美国的文化遗产管理体制不无可改进之处，但是，正如本项研究所显示的，这种体制对于提升中国的遗产保护水平还是可资借鉴的。

在中、美两国,保护不可再生的文化遗产都是出于公共利益,都是为子孙后代维护和丰富这些重要遗产的文化、教育、科学、审美、激励、经济和资源价值；遗产的管理体制都涉及保护、管理和利用等各个方面。

然而，这两个国家的遗产管理制度及其运作也存在若干明显差异。

因此，对其进行比较研究，探讨它们各自文化遗产管理体制之优劣，进而探讨中国的遗产保护与管理如何从美国的经验中汲取养分，是完全可能的。

一、概念与意义
（一）文化遗产的定义
“文化遗产”（cultural heritage）这个概念的含义在中美两国略有不同。

在美国，“历史遗产”（historic property）这个术语几乎就是“文化遗产”的同义词。

历史遗产常常被用来统指“文化”或“遗产”资源，诸如重要建筑、考古遗址和遗物、沉船以及其他传统文化地点。

“历史、考古和其他文化资源被臵于《国家历史保护法》(National Historic Preservation Act)和许多别的历史保护法律的保护之下。

”正如德怀特〃瑞蒂（Dwight F. Rettie）指出的那样，文化资源——在国家公园体系中属三类资源之一——可视为历史遗产。

一般说来，在美国，凡列入国家历史地点名录（National Register of Historic Places）的历史遗
产均可看作文化遗产。

历史遗产在中国传统上被称作“文物”(cultural relics)而不是“文化遗产(cultural heritage)。

“文化遗产”一词被官方应用于文化资源管理领域，要到2005年；它包含了物质形态和非物质形态的文化与历史遗产。

尽管如此，“文物”这个概念依然被广泛使用，它的含义大体可等同于“物质文化遗产”。

有关法律将文物界定为两大类，一类是不可移动文物，包括建筑物、考古遗址、重要的现当代历史地点和典型建筑等。

另一类是可移动文物，包括重要器物、工艺品、文献、手稿等。

近年来，在历史遗产管理领域，“文化遗产”也常常被用来指代“文物”。

根据《保护世界文化和自然遗产公约》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage）的定义，文化遗产涵盖三类资源：古迹（monument），包括从历史、艺术或科学的角度看，具有突出普遍价值的建筑物、碑雕和碑画、具有考古意义的结构或环境、铭文、洞窟，或同时具备多种特性的综合体；建筑群（groups of buildings），包括从历史、艺术或科学的角度看，具有突出普遍价值的单体建筑构成建筑群和成片建筑构成的建筑群，其建筑式样、在环境中的协调性或方位性富有特色；遗址（sites），包括从历史、审美、人种学或人类学的角度看，具有突出普遍价值的人类工程或人类与自然共同
形成的工程、分布有考古遗址的地域。

本文关于中美文化遗产管理体制的的论述，以联合国教科文组织对文化遗产的定义为基础。

因此，所谓“文化遗产”近于美国的“历史遗产”和中国的“不可移动文物”。

(二)本研究课题的意义
随着市场经济制度的逐步建立,现代化进程的明显加快,中国的文化遗产保护与管理面临诸多挑战,这在三个方面表现最为明显。

首先，文化遗产保护受到越来越广泛的关注，保护要求和保护标准越来越高，但是，相关的法律法规还很不完善，急待健全。

2002年，新的《中华人民共和国文物保护法》颁布施行，这是该法自1982年制订、1991年修改以来的一次全面修订，内容也从原来的30条扩展了到80条。

新法对历史遗产的保护提出了新的要求和更高的标准。

这些新的规定在保护、经费、队伍和管理等方面提出了许多新要求。

而要满足这些新要求，就必需细化或改进现有法律，制订新的法规和其他政策。

其次，在经济发展大潮中，大量历史遗产逐渐灭失，许多文化遗产处于濒危状态。

然而，现行管理体制未能很好地满足形势发展的需要。

近些年来，中国的历史遗产保护在高速经济发展中面临沉重的压力，为数众多的不可移动文物沦为濒危遗产。

高速公路建设不时损毁古文化遗址、古墓葬和
其他考古遗址；旧城改造和旅游发展经常对古建筑或构筑物、重要的现当代历史地点和典型建筑构成威胁。

这种情形意味着我们在历史遗产保护方面尚需付出艰巨努力，在抢救濒危遗产方面尤其如此。

第三，作为一个发展中国家，中国当前的社会经济发展需求非常强烈。

正因为利用历史资源盈利的愿望过于迫切，地方政府有时特别强调“重建”而不是保护古代建筑、构筑物和其他遗址。

而与此同时，社会大众享用文化遗产的愿望也很迫切。

取得遗产保护与社会经济发展的相对平衡，在当前的中国显得十分紧迫。

尽管中国的国家级、省级和市县级文物保护单位分别由相应的政府命名公布，但中央和省级政府及其有关部门主要负责遗产保护法律与政策制订，相应级别文物保护单位的行政审批；而主要的日常管理职责主要由市、县级政府承担。

换句话说，市、县政府及其有关部门在所有级别的文物保护单位管理中都要充当更大的角色。

它们不仅要履行市县级文物保护单位的全部管理义务，还要负责国家级和省级文物保护单位的日常管理。

这也意味着，市、县级政府在历史遗产保护方面拥有较大的权力，实际上，它们掌握着多数历史遗产的保护权、管理权和利用权。

为了有效应对上述挑战，中国的文化遗产管理体制急需通过引进吸收国外经验加以革新。

在这方面，美国的历史遗
产保护政策与实践，可以作为中国文化遗产立法与政策制订、保护与管理运作的一大参考对象。

鉴于中国的立法权多集中在国家和省级立法机构，了解借鉴美国的遗产保护管理体制对于高层级的立法者来说，必要性更加突出。

美国是世界上第一个建立国家公园制度的国家。

在这种制度体系内，自然、文化和休闲等三类资源受到国家公园局的保护。

除国家公园体系内的文化、历史和考古资源外，国家公园局还对大量其他不属于它所有的文化珍宝实施管理。

一百多年来，依托国家公园制度，美国发展出了一套先进的遗产保护管理机制。

州和地方层面的文化遗产管理方式实际上是受这种机制影响、甚至是模仿这种机制的。

效法美国模式，依托国家公园制度保护文化遗产的机制在世界各地广泛运用，效果显著。

对中国的政策制订者来说，理解国家公园制度在美国历史遗产保护中的关键性作用，具有突出重要的意义。

二、范围与方法
（一）研究范围
文化遗产管理体制涵盖广泛，涉及保护政策和管理行为的所有方面，本项目不可能对其做面面俱到的考察，研究视野拟集中在其中关键性的四个要素上，即立法、登记与命名、管理、经费。

这四大要素在文化遗产保护中扮演最重要的角
色，彼此之间又密切相关。

立法和其他政策制订行为可为历史遗产保护的所有其他方面打下必要的基础。

登记和命名确定了保护对象，为保护与管理的实施提供了基本前提。

而遗产保护的目标正是在保护和管理措施实施的过程中实现的。

财政预算、税收优惠以及其他经费筹措手段又是有效保护文化遗产的重要保证。

不仅如此，从上述四个方面对中美遗产体制进行比较研究也不可能在各个政府层级平均着力。

本文的研究重点将放在国家层面上，至于州（省）和地方层级，则仅酌举数例。

鉴于国家公园制度在美国历史遗产保护中起着关键性作用，而国家公园局不仅在此体系内对文化遗产实行保护，而且通过与其他伙伴的合作扩展保护效益，有关分析拟将国家公园制度和国家公园局的主导作用臵于突出地位。

考虑到本研究项目的主旨在于学习美国先进经验，以期提高中国的文化遗产管理水平，本文将特别注重对美国国家公园制度特别是其优势进行探讨。

（二）资料收集方式
本文主要通过查阅图书资料、访问有关人士收集有关遗产保护政策和实践的研究信息。

1、图书查阅
以图书馆的资料为主，网上信息为辅，本文收集了四个方面的研究信息：1）法律、法规、行政命令和其他管理政
策；2）有关中美遗产保护历史和现状的基本数据与文件；3）有关美国遗产保护与管理政策、实践的现有研究成果，尤其是关于国家公园制度下的遗产保护路径的研究；4）关于中国文化遗产保护与管理政策、实践的现有研究成果，特别是有关中美比较的研究。

2、访问
在希拉基（Sieracki）教授的帮助下，2009年4月3日，我专程访问了美国伊利诺州历史保护局（Illinois Historic Preservation Agency）的首席历史学家托马斯 F.舒尔茨（Thomas F.Schwartz）博士。

舒尔茨博士回答了我提出的所有问题，诸如州政府和地方政府对于遗产保护的税收优惠政策、在文化遗产管理方面州政府与联邦政府的关系、伊利诺历史保护局的机构人事问题等。

此外，在舒尔茨博士的安排或陪同下，我实地考察了林肯总统博物馆和图书馆（Lincoln Presidential Library & Museum）的文物保管和历史文献保护处理，仔细观看了该馆的陈列展览；考察了位于伊利诺州首府斯普林菲尔德（Springfield）的林肯故居历史街区(Lincoln Home’s Neighborhood)和其他部分国家历史遗址或伊利诺州历史遗址，以及新塞勒姆林肯故居（Lincoln’s New Salem，亦属伊利诺州历史遗址）。

(三)研究方法
本文主要采用两种研究方法：
1、分析中美文化遗产保护路径各自的优缺点
该分析将采用三项衡量标准：1）法律框架是否系统可靠；2）管理方式是否有效；3）服务提供是否能同时满足遗产保护要求和有关各方在教育、科学探索、休闲娱乐以及其他方面的需求。

2、比较中美两国的文化遗产保护路径
在梳理中美两国文化遗产管理体制优缺点的基础上，本文拟对可能有助于提高中国相关领域运行水平的美国政策和做法，特别是有关遗产保护的国家公园制度进行探讨。

为此，将从几个方面进行比较：1）美国遗产领域哪些方面可填补中国相关领域的政策空白；2）哪些可弥补中国传统做法的不足或有助其改进；3）哪些可期对中国的文化遗产保护有所助益。

当然，美国所有这些将在中国如何发挥作用是必须阐明的。

此外，以往的研究成果极端重要，我将在分析判断的基础上，对任何有益于本研究项目的现有成果加以消化吸收。

三、文献综述
美国学者已就其文化遗产保护政策和实践进行了大量研究，相对而言，他们的研究更多地聚焦于立法成就、国家公园制度以及这种制度下的遗产保护路径、管理政策及其运行效力。

随着社会经济的发展和文化遗产事业的进步，中国
的学者也对美国的遗产保护政策和实践，特别是国家公园制度进行了一些研究，但他们的注意力主要集中在国家公园制度的优点上，成果也还不多。

（一）美国的研究
1、立法
美国学者对于法律在文化遗产保护中所担当的基础性角色，鲜有争议。

通常，有三部法律被认为是最为重要的，它们是《文物法》（Antiquities Act of 1906）、《历史遗址法》（Historic Sites Act of 1935）和《国家历史保护法》（National Historic Preservation Act of 1966）。

《文物法》授予总统发布公告、保护历史遗产的权力；《历史遗址法》首次明确规定中央政府应履行保护历史遗产的职责；而1966年颁布的《历史保护法》以及此后的修正案则极大地扩展了应予保护的历史遗产范围，提高了保护力度。

对于美国国家公园局的建立来说，《国家公园局组织法》（National Park Service Organic Act of 1916）是关键性的。

有时候，该法被视为另一部保护历史遗产的重要联邦法律（特别是在官方陈述中），缘由正在于此。

2、国家公园制度的演进
事涉历史遗产保护的美国国家公园制度，经过一个多世纪的演化，已从原始的起点发展为复杂的框架，从零星的区域进步为成熟的体系，从单一的自然类“公园”扩展到至少
包括20种命名、三大类别（注：已非官方分类方式）的资源，从不可移动的遗址延伸到可移动的博物馆藏品。

而且，这种演进最终导致国家公园局的管理超出了国家公园体系的“边界”；这种超越“边界”的管理主要是以经费支持和技术援助的形式实现的。

关于美国国家公园制度的起源，有两种不同的观点。

主流观点——德怀特F.瑞蒂就是其代表人物之一——认为,黄石(Yellowstone)国家公园成立的1872年是国家公园制度的开端。

但是，美国官方对国家公园制度的起源有不同的说法，这种说法主张，美国国家公园制度是世界上最早的，其起源可以上溯到1832年。

无论怎么说，美国国家公园确实比1916年成立的国家公园局出现要早，更不用说其雏形了。

3、资源分类和管理政策
关于美国国家公园体系内的资源分类，人们的看法略有差异，代表性的看法有两种。

一种认为，这些资源分为三类，即自然类、历史类和休闲（Recreational）类，当然，这种分类方法的官方地位已于1977年废除。

另一种认为，美国国家公园体系包括20个不同类别的地点和区域；在第一个分类层面上，这些地点和区域可分为三类：自然类、文化类和休闲类。

文化类资源又包含国家战场(National Battlefield)、国家战场公园(National Battlefield Park)、国家战场遗址(National Battlefield Site)、国家
军事公园(National Military Park)、国家纪念设施（National Memorial）、国家古迹(National Monument)、国家历史公园(National Historical Park)和国家历史遗址(National Historic Site)等。

然而，对于各类资源的管理政策却有着两种截然不同的观点。

有人认为，“不同的名称并不意味着这些资源有着不同的特征和不同的管理政策”。

而另一些人则主张，国家公园体系内不同类别的资源有着不同的命名意图和不同的管理政策。

即便文化资源的不同类别，也可能管理政策并不一致。

例如，国家古迹由国会或者总统公告命名，管理政策就可能与国会设立的国家历史公园不一样。

的确，对于类型丰富的资源，国家公园局有着多种多样的管理政策。

如同国家公园体系内所有资源单位的多样化命名一样，这些管理政策也经历了从简单到复杂的发展过程。

这种复杂性在《2006年国家公园局管理政策》（《NPS Management Policy 2006》）中就可以得到明显的体现。

实际上，在文化类资源这个亚体系内，不同的遗产就有不同的管理政策。

除国家公园体系内的文化资源外，国家公园局还管理着其他的历史遗产，诸如内务部长命名的国家历史地标（National Historic Landmarks）、国家公园局登记在《国家历史地点名录》(《National Register of Historic Places》上的那些遗产等。

总之，建立或命名这些国家遗产
单位的机构不同，有关管理政策也不同。

4、保护成效
正如威廉C.埃弗哈特(William C.Everhart)指出的那样,遗产的保护与利用，从来就是难以两全其美的命题；也正如《2008年国家公园状况：资源索引》（《The State of Our National Parks: A Resources Index 2008》）披露的那样，美国国家公园体系内也有些文化资源的保护现状堪忧，但总体来说，美国文化遗产管理体制还是发挥了良好的作用，特别是国家公园制度下的遗产保护路径，尤其如此。

这种保护成效,可不同程度地从《2008年国家公园局局长报告》（《National Park Service2008 Director’s Report》）总结的各项重大成就上得到反映。

（二）中国的研究
尽管关于中美历史遗产保护与管理体制的比较研究尚属少见和初步，但是，美国的经验，特别是与此相关的国家公园制度在中国已受到越来越多的关注，中国学者也从这些制度和经验中发现了许多优点。

总的说来，美国体制的机构建设、经费保障和政策制定等方面是中国学者关注的重点，也被认为是其至关重要的优势所在。

基于以上认知，有中国学者就自然和历史旅游资源的保护与管理提出如下建议：改进立法、保证经费来源、建立统一的管理机构。

另有其他中国学者认为，美国体制具有职责明确、法律全面、财政拨款可靠、土地所有权清晰以及公众参与广泛等优势，据此提出了改革中国文化遗产管理体制的若干建议。

当然，要想从美国体制中寻找有益于中国文化遗产行业的可行途径，首先必须区分两国管理模式的差异。

已有部分中国学者为此付出了艰辛的努力。

《中国文化遗产管理体制年度发展报告（2008）》在这个方面取得了一定的成果，但遗憾的是，该报告对美国模式存在着严重的误解。

实际上，美国根本不存在所谓垂直管理模式，相反，是典型的分级管理模式。

中国的模式是综合性的，是分级管理与属地管理相结合的模式。

当然，该年度报告并未涉及分级管理，本文所谓的“综合模式”，也与该报告中的同名词汇的含义有所不同。

四、比较研究
（一）立法
美国联邦政府依法保护历史遗产的行为至少可以上溯到1906年的文物法。

一百多年来，美国保护文化遗产的法律已经形成综合体系，为遗产资源的保护打下了牢固的法律基础。

扼要说来，文物法授权总统指定保护历史遗产，建立起了考古资源调查、提取许可制度；历史遗址法明确了中央政
府认定历史遗产并提供技术支持的责任，无论这些遗产是否在联邦政府所有的土地上；而国家历史保护法及其修正案涵盖的历史遗产类型要比前两部法律广泛得多。

历史保护法突出强调了遗产保护政策的两个重要方面：1）历史保护是各级政府都要开展的活动，同时也与私有部门和个人有关；2）历史保护是当代发展与经济活动一部分。

州级历史保护官员的设臵和国家历史地点名录的建立，都是该法规定的；而这两项制度在历史遗产保护中发挥了非常重要的作用。

值得特别指出的是，所有法律都坚持历史遗产的公共价值和非商业属性。

除上述三部重要法律外，美国遗产资源立法的进步性还体现在法律的完整性上，这些法律既包含广而言之的“历史保护法律”，也包含“特殊类型资源或某一特定方面的保护法律”，并为州和地方遗产保护法律所补充。

遵照1966年颁布的国家历史保护法，许多州和地方政府制订了保护历史遗产的法律。

譬如，《伊利诺州有伊利诺历史保护法》（《Illinois Historic Preservation Act》）、《伊利诺州历史资源保护法》（《Illinois State Agency Historic Resources Preservation Act》）、《考古与古生物资源保护法》（《Archaeological and Paleontological Resources Protection》），芝加哥市于1968年制订了《地标条例》（《Landmarks Ordinance》）。

中国基础性的历史遗产保护法律是《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）。

1961年，国务院制订颁布《文物保护管理暂行条例》，是为遗产领域立法之肇始。

此后不久，国务院发布行政命令，公布了第一批180处全国重点文物保护单位。

1982年，中国全国人大常委会制订颁布《文物保护法》。

作为中国文化遗产保护的法律基石，该法又先后于1991年修改，2002年全面修订。

尤其是2002年的修订，不仅使其从原来的30条扩展到了80条，而且从满足市场经济条件下的文化遗产保护需求出发，全方位加强了历史遗产的保护与管理。

比如，该法第二十四条规定，“国有不可移动文物不得转让、抵押。

建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营”；正是这种努力的典型例证。

（二）登记与命名
如前所述，美国国家公园局管理的文化遗产有三类命名。

国家公园系统内的文化遗产单位，诸如国家历史公园、国家古迹、国家历史遗址等，经由国会立法或总统公告建立。

迄今为止，国家公园系统有近400处遗产单位，其中，文化遗产类占总数的近三分之二。

国家历史地标由内政部长命名，国家公园局管理。

目前，共有近2500处历史地点拥有这一国家称号。

国家历史地点名录是联邦层面最基础的历史遗产命名。

目前，已有80000余处遗产进入国家名录。

该名录不仅包含所有国家公园局命名的历史遗产，也包括国家公园系统内的所有历史遗产单位以及被命名为国家历史地标的所有历史遗产。

美国的国家历史遗产登录制度的最终形成，可以1966年国家历史保护法的颁布为标志。

这一法案“授权内务部长扩大和维护国家历史地点名录”，并就列入国家名录的遗产范围、类型、评估标准和命名程序等做出了明确规定。

除国家名录外，美国还有州和地方层级的遗产名录。

州级名录的涵盖范围可能比国家名录还要广泛一些。

比如，伊利诺历史保护法规定，伊利诺历史保护局“应该建立和维护伊利诺历史地点名录”。

列入地方层级名录的历史遗产往往有着与国家和州级名录不同的称号，有的被命名为历史地标，有的被命名为历史地段。

比如在芝加哥市，名录被称作“芝加哥地标”，包括历史区域、地段、地点、建筑物、构筑物、艺术作品和其它类似实物。

在中国，政府及其有关部门登记的历史遗产被称作不可移动文物，包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画以及近现代重要史迹和代表性建筑。

根据其历史、艺术和科学价值，这些遗产有四种类型的不同命名。

具有重。