第四章 公共管理的职能

二、现代西方国家公共管理职能的演进 （二）垄断资本主义时期的政府公共管理职能 这一时期西方国家的公共管理职能，主要体 现出两个特点： 1.强化了政府的政治统治职能，专政职能大大 加强，民主职能则有所削弱 2.垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经 济职能和社会服务职能均扩大和加强
二、现代西方国家公共管理职能的演进 （三）新自由主义兴盛时期的政府公共管理职能 这一时期的政府公共管理职能，体现出了两个 方面的特点： 1.政府经济职能目标转变，即将重点由实现 “充分就业”转向控制通货膨胀，由经济“高 增长”转为稳定、适度增长 2.政府经济职能范围收缩， 市场机制增强
（一）公共性
（二）服务性 （三）多样性 （四）交叉性 （五）动态性
三、公共管理部门及其职能的存在原因
首先，公共管理部门及其职能体系的存在是 社会分工发展到一定程度的必然要求； 其次，公共管理部门及其职能体系的存在也 是当代各国社会与市场经济发展的基本要求； 第三，公共管理部门及其职能体系的存在， 尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密 切相关。
在中央和西藏自治区政府政策、资金的 大力扶持下，自治区旅游业迅猛发展，全区 有8717户农牧民参与旅游经营，创造非农就 业岗位34870多个，年收入达2.2亿元，人均
增加收入6383元。旅游业的快速发展，极大
地推动了西藏的改革开放和经济社会发展。
经济调节
2011年经济社会发展的四大调控目标 1、经济增长率 7％ 4% 左右
传统的行政管理体制有四大特征
1、强调公共事务及公共服务的官僚独占模式。
传统的行政管理体制有四大特征
2、各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成 本运行。
传统的行政管理体制有四大特征
3、习惯用行政命令、宣传教育、群众运动、 义务劳动综合治理的模式。
传统的行政管理体制有四大特征
4、政府之外，没有任何自治的组织机构来承 担公共事务职能。
警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势；
各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强；
在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干
预的职能模式.
西方国家公共管理职能及其变迁 新古典自由主义时期的管理职能

政府职能的对内统治职能尤其是暴力镇压职能 相对弱化，而民主建设职能则进一步加强；

经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中 所占地位日益重要，甚至成为政府核心职能；
市场经济ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ件下政府的主要职能
日常生活中，政府的作用„
登记户口
过马路
办企业、 开商店
读书的学校 大多是政府办的
享有优美的环境、快捷 的交通离不开政府的服务 使用的人民币是 政府通过央行发行的
天气预报
二、一般市场经济条件下政府的主要职能
1、政治职能：提供政治秩序和民主发展
——维持公共秩序 ——实现社会稳定 ——确保国家安全 ——保障人权与自由
三、我国公共管理职能的转变和发展
（四）我国公共管理职能转变的路径 3.要在政府能力上提升。 要不断强化政府的权威。
要提高政府公共政策的能力。
要提高政府公共管理人员的素质。
三、我国公共管理职能的转变和发展
（四）我国公共管理职能转变的路径 4.要在制度规范上完善。 健全对公务员的法律监督。
公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的 不断强化趋势相并存。

三、我国公共管理职能的转变和发展
（一）我国公共管理职能转变的原因 1. 社会生产力的发展 2. 国家统治集团政治路线的变化 3. 社会各种客观形势综合作用的结果
三、我国公共管理职能的转变和发展
（二）我国公共管理职能转变的历史轨迹 1. 建国初，政府的公共管理职能 是以政治统治为主 2.十一届三中全会 ，国家工作 重心转移到经济建设上来 3. 1992年确立了社会主义市场经济的理论，使 我国开始了由计划经济向市场经济的根本转变。

政治职能仍然占据中心地位； 在经济与社会职能方面，奉行自由放任政策，公 共部门被视为“守夜人”角色； 相对传统国家自由主义政府已经意识到，公共部

门应该向社会提供某些类型的“公共商品”.
西方国家公共管理职能及其变迁 国家干预主义时期的管理职能 政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守
夜
三、我国公共管理职能的转变和发展
（三）我国公共管理职能转变的内容 1.职能重心的转变 十一届三中全会后，公共管理职能体系由 “以阶级斗争为纲”、以专政职能为中心转向 以经济建设为中心、以经济发展与社会发展 为重心；由过去的重政治统治职能，转变为加 强民主法制建设职能。从而实现了政府公共管 理职能重心的根本转变。
传统社会的公共管理职能 现代西方国家公共管理职能的演变 我国公共管理职能的演变和发展
一、传统社会的公共管理职能
传统社会是指前资本主义时期，包括原始社 会、奴隶社会和封建社会三个发展阶段。其管理 职能表现在： 以政治统治职能为中心 经济、文化在内的社会事务管理职能薄弱
公共管理职能体系的运行以国家暴力为手段
公共管理的任务性职能
经济职能：宏观调控职能、微观管理职能 政治职能：民主建设、社会治安、国家安全 社会职能：社会保障、收入分配、环境保护 文化职能：科教文卫、体育、广播电视与新闻 出版等
公 共 管 理 的 主 要 职 能
政治职能
保障人民民主和维护国家 长治久安 管 组织社会经济建设
经济职能
理
文化职能
无论是东方还是西方，无论是奴隶制时 期还是封建制时期，政府公共管理职能的重 点都在于政治统治，通过强化政治职能来维 护奴隶主阶级和封建地主阶级的统治。
二、现代西方国家公共管理职能的演进 （一）自由资本主义时期的政府公共管理职能 这一时期的政府公共管理职能，按照亚当· 斯 密的观点，体现出了两个方面的特点： 1.对国家和社会发挥“守夜人”的作 用 2.奉行“管事最少，政府最好” 的主张作用
规范政府行政行为，改革审批制度。
建立公共管理的绩效管理制度。
第三节 市场经济中的公共管理职能 市场机制的缺陷 市场经济中公共管理职能的内容 公共管理职能的限度
一、市场机制的缺陷
（一）市场不能消除垄断和非公平竞争 （二）市场不能解决外部性问题 （三）市场无法满足社会对公共产品的需求 （四）市场不能解决社会福利和收入分配的 公平化问题 （五）市场不能确定和控制宏观经 济总量平衡
三、我国公共管理职能的转变和发展
（四）我国公共管理职能转变的路径 2.要在管理方式上转变。
积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为， 为各类市场主体创造公平竞争的市场环境。
提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不 愿意解决的公共问题。
投资于基本的公共服务和基础设施。
解决市场所不能解决的社会政治问题。
第四章 公共管理的职能
主要内容
1 2
公共管理职能概述 公共管理职能的历史演变 市场经济中的公共管理职能
3
第一节 公共管理职能概述
公共管理职能的涵义 公共管理职能的特性
公共管理职能体系
一、公共管理职能的含义
公共管理职能是指在特定环境下， 公共管理部门在履行公共责任，实现公 共目标，向社会提供公共产品与服务的 过程中所承担的基本职责与所具有的功 能作用的统一体。简而言之，公共管理 职能主要是涉及一国公共管理部门在特 定环境中应该管什么的问题。
三、我国公共管理职能的转变和发展
（三）我国公共管理职能转变的内容 4.职能关系的转变
（1）理顺中央与地方、上级与下 级政府之间的职能关系
（2）理顺政府内部各职能部门的关系 （3）理顺政企关系 （4）理顺政府与非政府组织的关系
三、我国公共管理职能的转变和发展
（四）我国公共管理职能转变的路径 1.要在思想观念上突破。 政府绩效大小＝政府能力/政府职能
一、公共管理职能的含义
具体理解：
1.公共管理职能与公共管理目的相联系 2.公共管理职能的实施者是整个公共 组织系统 3.公共管理职能的内容涉及整个社 会公共事务 4.公共管理职能行使的依据是是国家或社会赋予 公共管理主体的权力 5.公共管理职能是一 个独立、完整、动态的体系
二、公共管理职能的特性
（三）我国公共管理职能转变的内容 3.实现职能方式的转变 （1）在管理手段方面，由以运用行政 手段为主转向运用经济、法律手段为主。 （2）在社会经济职能的运行方式上，由微观、直 接管理方式为主转向宏观、间接管理为主 。 （3）在社会资源配臵方式上，由重视计划、排斥 市场转向把计划与市场有机结合起来 。
三、我国公共管理职能的转变和发展
（三）我国公共管理职能转变的内容
2. 职能体系的转变 （1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；
（2）宏观经济调控与市场培育职能地位突显；
（3）教科文等发展职能不断得到重视与加强；
（4）对外交往职能扩张；
（5）国家防卫职能将适当加强。
三、我国公共管理职能的转变和发展
四、公共管理职能体系
决策职能 程 序 性 职 能 服务职能 经济职能 政策与法律职能 社会保障职能 任 务 性 职 能
计划职能
组织职能 协调职能 控制职能
公共管理的程序性职能
决策：确立目标、发现问题、设计方案、方案
抉择与实施等
组织：组织结构设计、人员配备与力量整合
领导：指挥、沟通、协调及激励等
控制：确立标准、衡量成效、纠正偏差
一、传统社会的公共管理职能
（一）东方传统社会的公共管理职能
国家对社会的管理是通过从中央到地方的庞 大而严密的官僚组织和强大的军队、警察，形成 了高度“集权”式的管理。 在统治集团的关系上是官僚 组织、军队和警察向帝王个人负 责，地方向中央负责的体制。
（二）西方传统社会的公共管理职能
1. 古希腊时期 2. 古罗马时期 3. 领主制时期 4. 地主制时期
2011年2月大湖镇发生严重山林火灾 当地武警紧急赶赴火场扑救山火 山火已连烧3天 山火异常凶猛
新疆伊犁公判12名
危害国家安全疑犯
中国渔船遭日本巡逻艇
冲撞 中方船长遭逮捕
二、一般市场经济条件下政府的主要职能
2、经济职能：维护市场秩序和市场健康发展 ——市场秩序的提供者（规划、引导、制定市场 规则以及纠正市场失灵） ——市场秩序的仲裁者（监管）
组织社会文化建设
服
公共服务 提供社会公共服务
务
政府在“非典”期间的一些作为
公布疫情 稳定民心 保证供给 整顿市场
投入资金 防治结合 调整政策 整顿生产
公共服务和文化建设职能 保障人民民主和维护国 家长治久安的职能、经 济建设职能 公共服务 组织社会主义经济建设 职能
①四种职能归纳为: 管理和服务
第二节 公共管理职能的历史演变
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补充：政府职能及其 转变
一、关于政府职能理论分析的一般模式
1、守夜型政府——小政府职能模式。这是自由竞 争的资本主义时期主导的政府职能理论。 2、干预型政府——大政府职能模式。这是20世纪 绝大部分时间主导的政府职能理论。西方国家的 福利经济和凯恩斯政府干预体制，以及社会主义 国家的彻底的公有制经济和计划体制。 3、政府与市场关系的重新定位——有效政府论。 强调如何把政府、市场社会组织等各种配臵资源 手段有机地结合起来，以取长补短、相互配合。
二、市场经济中公共管理职能的内容
（一）限制垄断和促进竞争 （二）界定和维护财产权，克服外部性 （三）提供公共物品 （四）保障收入分配的公正化 （五）调控宏观经济
三、公共管理职能的限度
（一）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差 （二）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲 1.政策实施需要消耗资源 2.政策实施具有“时滞性” 3.政策实施的效果有很大的不确定性 （三）寻租活动导致社会资源的极大浪费 （四）公共部门系统存在低效率
二、现代西方国家公共管理职能的演进
（四）“第三条道路”时期的政府公共管理职能
当今西方国家政府的公共管理职能，体现出 如下特点： 1.政府政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持 社会稳定的调节职能趋于加强 2.政府承担了更多的经济职能，并 以此作为公共管理职能的重点 3.政府的社会服务职能逐步扩大
西方国家公共管理职能及其变迁 根据其内在特点，西方国家公共管理职能的 发展可划分为3个不同阶段。 自由放任主义时期的管理职能