我国旅游管理体制改革的历程

关键词: 旅游管理体制改革;职能转变;机制创新，行业管理摘要:我国的旅游管理体制改革从1978年开始至今，共经历了起步、发展、深化和创新四个阶段.本文综述了四个阶段中旅游管理体制改革的背景、内容和改革给中国旅游业发展带来的巨大成果。党的十一届三中全会之后，我国的旅游管理体制随着国家对外开放、旅游产业的恢复和迅速发展，经历了由传统管理体制向新体制变革和转换的过程。回顾这一改革创新的过程，可以根据改革的内容和改革的成果分为四个阶段. 一、我国旅游管理体制改革的起步阶段 1978年之前，我国的旅游管理机构主要任务是从事从中央到地方的外事性、政治性的接待工作，1964年成立的我国“旅行游览事业管理局”是外交部的外事行政管理部门.1978年，改革开放打开了中国关闭了几十年的大门，一个潜在而巨大的国际人境旅游市场迅速发展，外国游客如潮水般涌来，荡激着原有的外事政治接待型旅游管理体制.1978年3月，中共中央批转了《关于发展旅游事业的请示报告》，报告中对旅游管理体制改革明确了三个方面的意见:一是“将目前的我国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局”;二是“各有关省、市、自治区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业”;三是“为了统一领导旅游事业，建议成立17人的旅游领导小组。1978年7月，国务院成立了由副总理亲自挂帅、相关部门加人的旅游领导小组，开始建立各省级旅游管理机构，将旅游局变为国务院直属局。1978年8月，国务院批转了旅游事业管理总局《关于改变全国高级饭店管理体制的建议》，将一批专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游行政部门分类管理。同年10月，国务院批转的《全国旅游工作座谈会纪要))中提出将一批饭店、车队统一归口各地旅游局或外办领导，并要求饭店、宾馆、车队实行企业化管理。这次大的改革举动不仅缓解了当时游客大量涌人、接待设施严重不足的状况，而且形成了我国第一批旅游生产力，奠定了旅游业发展的最初基础，我国的旅游但旅游管理体制改革的开始，并不意味着新的、适应当时旅游发展的转型体制随之诞生。20世纪80年代初立的旅游管理体制是统一领导、统一经营、统一对外，领导和经营体化的制度格局.这种管理体制虽然淡了外事接待职能，强化了经济职能，但却以权力过分集中、政企合一、两权不分、宏观管理职能软弱、微观包办干预过多为特征。这样的体制很快就显示出不能适应国家进一步改革开放大形势和我国旅游业飞速发展的需要从1980年起，国务院决定在东南沿海的几个新建城市中试办经济特区，以更灵活的政策、更大的步伐引进国外先进技术、人才和资金，加速现代化的建设。这使旅游业受到积极的影响，跃上了第一个发展的高峰.在20世纪70年代末期和80年代初期的几年中，国际人境旅游人数连续翻番，一直以25师的超高速增长。但旅游部门的接待能力却不能立刻赶上游客增长的需求，特别是重点开放的旅游城市，更是差之甚远。迫切感到了旅游业需要放开手脚、大刀阔斧加速发展的必要性。如果继续保持政企合一、政府高度集权的管理体制，必然会对旅游业的大发展产生约束和阻碍。1981年3月，中央书记处、国务院专门听取了关于旅游工作情况的汇报，并研究了旅游业的发展问题，提出了旅游管理体制改革的重要原则，即，①国家旅行游览事业管理局要成为全国管理旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作;②国家旅游旅行游览事业管理局作为旅游管理机构，必须和我国国际旅行社实行政企分开;③国旅总社统一经营外国旅游者来华的旅游业理。1982年，我国旅行游览事业管理总局和国旅总社正式分家，这是我国旅游管理中政企分开的第一步，从此，中国才诞生了真正意义的旅游企业和旅游行政管理机构，旅游管理体制改革才具有了正确的方向、真实的内容和意义.政企分开后的旅游管理机构进一步明确了跳出政企合一圈子后的基本管理职能、管理原则、管理方法和管理任务。1981年10月10日，国务院发布了《关于加强旅游工作的决定》，明确提出了国务院关于旅游管理体制改革的基本思路是“统一领导，分散经营，政企分开，分级管理，统一对外”，并具体规定非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国国内经营旅游业，旅游外联工作统一由我国国际旅行社和我国旅行社对外进行，各省不搞外联，不直接对外招徕游客。这种管理方式一直持续到20世纪80年代的中期. 二、我国旅游管理体制改革的发展阶段在经历了20世纪80年代

的第一次旅游发展高潮之后，我国大地涌来了更大的旅潮。80年代中期，农村经济体制改革的成功之后，城市中开始涌动了改革潮，各行各业的体制改革开始接踵而来。在试办沿海经济特区成功的基础上，14个沿海城市对外开放，使我国开放的程度进一步扩大，不久开放地区就达到了200多个，范围遍及全国各地。旅游业作为对外开放的窗口和龙头，在这改革大潮的推进下形成了一派欣欣向荣、兴旺发达的景象。1984年，我国旅游业又创历史辉煌，旅游人境人数达到近1300万人次，年增长率高达6%，形成了改革开放以来的第二次旅游发展高潮。与此同时，旅游发展中出现了以下矛盾和困难: 1.旅游需求急速膨胀和旅游供给严重短缺的矛盾。在旅游人境人数急速增长的情况下，旅游设施无论从数量上还是质量上都无法满足需求，特别是饭店和交通，已成为当时制约旅游业发展的焦点和瓶颈。 2.其他部门进入旅游业的热情和旅游业壁垒的矛盾。巨大的市场规模和无限的发展潜力以及当时旅游供给的严重不足，预示着旅游业将有极好和极快的投资回报。这促发了许多部门、行业以及外商投资经营旅游业的热情和冲动。但在当时中央集权式的旅游管理体制83下，国务院反复强调“非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国经营旅游业”. 3.旅游产业大发展和集权制管理的矛盾.旅游产业在第一、第二次旅游大发展局势的带动下形成了一定的产业基础。但在大改、大发展的浪潮中，观念上和政策上的种种制约显示出现行的旅游管理体制对旅游大发展有极大的局限性和不适应性。旅游业能否冲破计划经济条件下形成的观念、方法和政策的制约，充分调动各方面的积极性，取得突破性和跨越式的发展，成为当时的关键问题。改革是出路，发展是硬道理.在旅游大潮已经拍岸而至时，光靠行政命令是不能左右形势的，我国的旅游业在重重困难和矛盾中，孕育了改革与发展的大手笔.1984年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了国家旅游局((关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，提出“加快旅游基础设施建设，要采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针.”在外联工作上，要打破独家垄断的思想，允许中旅、国旅、青旅等单位开展竞争，积极扩大各自的活动领域和服务对象.在旅游管理体制上，要实行政企分开、统一领导、分散经营的原则.国家旅游局要减政放权，给地方更多的权限，各级旅游行政管部门对于束缚所属旅游企业正常发展的规章制度要进行改革，所有旅游企业都要办成独立经营、自负盈亏的经济实体。在旅游管理职能的转变方面，国家旅游局的主要职责是“拟定发展旅游业的方针、政策和主要规章制度，根据国家经济计划制定发展旅游业的长远规划和年度计划，协调各有关部门、地区、企业之间的经济关系，组织对外宣传和旅游信息的传播，发展对外旅游事务，监督检查政策、计划和法令执行情况，及时处理旅游工作的问题等.”((报告》吹响了我国旅游管理体制改革的号角1985年1月，国务院在批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》中，将旅游业的发展方针进一步明确为四个转变，即“从过去主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举;从只抓国际旅游转变为国际旅游、国内旅游一起抓;从以国家投资为主体建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上;旅游经营单位要由事业单位转为企业化经营。”上述改革方针的提出极为符合我国的国情，合乎我国改革开放的方针和路线，因而它一出现调动了国内外各方面发展建设旅游业的热情和积极性，使我国的旅游业出现了万马奔腾、欣欣向荣的景象。这次改革的巨大成果主要体现在两个方面: 1.旅游基础建设大幅度发展，旅游生产力大大增强.从1984年起，我国掀起了旅游饭店建设的热潮，短短的几年内，就使饭店供给短缺制约旅游业发展的状况从根本上得以解决.1984年至1988年，全国共新建、改建、扩建的客房数净增了14.3万间.国家利用外资取得明显效果，1985年一年，全国批准的中外资合作项目共109项，其中旅游项目就有73项，占总数的67%.“七五”期间，旅游基本建设投资规模约为190亿元人民币，其中利用外资的比例约占53.3肠，成为旅游产业投资中不可缺少的重要组成部分。“五个一起上”的发展方针极大地缓解了旅游业建设资金缺乏的问题，使我国旅游业在短期内突破了基础设施不足的隘口，立刻呈现出飞跃和超前发展之势. 2.多