关于建立城市管理长效机制的研究

关于建立城市管理长效机制的研究

根据市政府办公室关于印发2005年政府调查研究重点课题的通知精神，我们局采取深入基层走访、召开座谈会、问卷调查等方式，对全市城市管理工作情况进行了深入地调查，对如何建立城市管理长效机制进行了认真地研究思考。

一、基本现状

我市的城市管理工作是从上世纪80年代初期在油田矿区建设和管理的基础上逐步成长起来的。目前初步建立了市、区两级为主体、大企业参与的城市管理格局，全市从业人员2.3人，承担着市区面积5107平方公里、建成区面积150平方公里区域范围内的园林绿化、市容环卫、市政公用、物业管理、燃气、供热等城市管理职能和城市管理综合执法职能。

随着经济社会的发展，城市化进程的快速推进，尤其是通过城市环境综合整治等活动的广泛开展和市政府的大力投入，我市的城市基础设施日益完善，城市功能不断完备，城市环境明显改善，市容市貌焕然一新。截止2004年底，全市绿化面积达12591公顷，城市绿化率达30.7%，绿化覆盖率达35.1%，人均公共绿地面积达8平方米；全市生活垃圾实现了无害化处理，年清运和处理生活垃圾26万吨；

全市城市道路总长度达2259公里，平均每万人拥有道路长度19.1公里；全市年供应液化气37万吨，用气普及率达99.3%；全市主要街路实现了照明亮化，东、西两大主城区基本消灭了无灯路；全市冬季采暖实现了集中供热，集中供热面积达4385万平方米。经过全市上上下下、方方面面的共同努力，我市先后荣获全国城市环境综合整治先进市、国家环保模范城市等荣誉称号。

二、原因分析

我市的城市建设和管理工作虽然取得了一些成绩，但就总体而言，我市的城市管理长效机制仍未形成，同大连、深圳等沿海城市相比，同当前加快城市化进程要求相比，同市民满意度相比，我市的城市管理工作还存在许多不容忽视的问题：

城乡结合部、平房区、棚户区以及一些背街小巷，环境脏乱差问题还比较突出；城市道路、桥梁等基础设施失养失修；马葫芦盖、护栏、路灯等附件设施屡遭破坏；占道经营，马路市场屡清不尽；乱挖乱占，马路拉锁问题一直未能解决；私搭乱建，违章建筑屡禁不止；马路停车，停车场布局不合理；园林绿化缺少精品，破坏绿地现象仍然存在。产生这些问题的深层次原因主要有以下几个方面：

（一）城市管理体系不完善

1、城市管理职能交叉。（1）按照工商管理法规规定，

露天市场和早晚市场的市场准入和管理应由工商部门负责，而实际工作中，开办露天市场和早晚市场的行政许可和管理收费职能由工商部门负责，日常管理职能由城管部门负责；（2）根据国务院《城市道路管理条例》和黑龙江省实施《城市道路管理条例》办法规定，停车场是城市道路管理的内容之一。而实际工作中，停车场的建设、维修和养护职能由城管部门承担，但审批和收费职能却设在交通部门。这种职能交叉、多头管理产生的后果是有利谁都管，无利谁都不管，出现问题有责任又都没有责任，相互推委扯皮，制约和影响了城市管理工作的健康发展。

2、城市管理职能落实不到位。（1）各区管理职能落实不到位，根据国务院法制办《关于在黑龙江省大庆市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和黑龙江省人民政府《关于在大庆市城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》以及大庆市人民政府《关于大庆市开展城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》（庆政发[2002]13号）、《关于对各区政府下放部分行政职能的意见》（庆政发[2003]42号）文件精神，我市的城市规划、园林绿化、市容和环境卫生、市政工程、公用事业方面的全部行政处罚权和工商、环保、公安部分行政处罚权及园林、市政设施的部分管理权已明确下放到各区政府，而在实际工作中，这些已经明确下放给各区的职能，各区至今没有落实到位；（2）各区

管理职能与市里不对口，2002年市政府批准成立了市城市管理局，与城市管理行政执法局合二为一，将城市管理职能与执法职能有机结合，而各区城市管理机构即没有进行相应调整也没有将其职能归口，有的县区仍由建设、房产、交通、技术监督等几个部门分头管理。由于这些部门都有各自的上级业务主管部门，城市管理职能在这些部门只能作为副业，工作中不可能与主业放在同等位置安排落实，造成职能落实不到位，影响了国家有关方针、政策及时贯彻落实；（3）街道、社区的城市管理职能至今没有明确，“两级政府、三级管理、四级网络、大企业参与”的城市管理体制没有得到真正落实，城市管理要向最基层延伸的目标无法实现。以环卫工作为例，改革后，很多企业改制重组甚至解体，原来由企业负责管理的卫生责任区出现无人管理和弃管等问题，这些问题如果仅靠市、区两级环卫部门管理，很难落实到位，致使出现很多环境卫生管理方面的“死角”和“盲区”。

3、城市管理体制不健全。（1）缺少高层协调决策议事机构。我市是石油矿区城市，市区分散、城乡混居，中、省直大企业在城市管理中占有重要地位。很多全方位的城市管理工作仅靠城管局的组织协调显得力不从心，需要政府各相关部门和大企业共同参与。以前我市曾经成立了市城市管理委员会领导小组，但由于市领导变更和部门机构调整，原有机构已经自行解散，很多需要统筹协调的问题得不到及时有

效的解决。（2）各区的城市管理机构不健全。各区现有的城市管理执法分局是执法机关，不是管理机关，在其内部机构设置上，大都没有安排行业管理机构。以环卫管理机构为例，除大同区外，其他各区都没有批准设置环卫办这样的专职管理机构，其他如路桥、燃气等相关行业情况大体相似，使得已有的各项管理职能无法落实。（3）在全市29个街道183个社区居委会中，既没有设置城市管理机构，也没有设置管理岗位。全市城市管理机构呈现上大下小的倒金字塔型，管理重心仍在市、区，工作出现头重脚轻现象。（4）大企业内部没有一个统一对口部门来协调内部的工作，推动工作比较困难。

4、人员编制严重不足。各区现有的城市管理执法人员编制是1987年建立城管监察大队时核定的，五个区编制只有70人，并且工人所占比例超过半数。到2001年成立各区执法分局时，虽然原有执法职能增加了，编制做了个别调整，但调整幅度十分有限，除萨尔图、龙凤有所增加外，其他各区编制基本没有发生变化，在城市管理内容发生较大变化情况下，仍以过去的城管队伍人员编制去完成今天的综合执法工作困难比较大。如新村地区成立监查大队时定编15人，如今新村城市规模扩大了、人口增多了、管理职能增加了、管理难度加大了但是人员编制没有增加，使城市管理执法工作处于被动状态。