“控规调整”的再认识——北京“控规调整”的解析和建议

“控规调整”的再认识——北京“控规调整”的解析和建议

一、引言

北京市1999年版控制性详细规划（以下简称“控规”）自完成伊始，就颇受关注。北京市是在上海、广州、深圳等特大城市当中唯一控规覆盖全市，并以控规为主要建设管理依据的城市1。对于此次控规成果，普遍认为由于时间短、范围大、问题高度复杂，编制深度不会太深，对问题的认识也不可能太全面；尤其是旧城保护问题，吴良镛先生认为北京旧城没有必要“全面开花”地进行“控规”，要在深入继续城市设计和多方案比较的基础上确定控规，要采用“动态的”滚动规划，在实施过程中允许调整等等2。

控规刚开始实施，突破控规的现象也随之产生——这就是“控规调整”。“控规调整”管理办法经历了由简单到复杂的演变过程，其中也经历了一些争议。北京清华城市规划设计研究院和中国城市规划设计研究院在此过程中一度拒绝参与“控规调整论证”，从中可以窥见对“控规调整”的保留态度。

北京市规划委员会详规处在2003年的总结中认为，在技术层面上，原控规存在“前瞻性和预见性不足”，“指标的科学性、全面性和可实施性不足”，“缺少城市整体经营的观念和措施”，“对城市发展宏观调控和有效引导的力度不足”，和“对城市的快速发展缺乏应对措施”五大问题；在管理程序环节上，存在专家评议制度不完善、公众参与效果不佳、内部工作程序不顺畅等缺陷（这些缺陷在其后的“控规调整”程序中得到一定程度的弥补）。

“控规调整”是一种改良，还是一种证明控规失效的应急措施？“控规调整”的价值和意义到底是什么？各种角色和利益主体通过“控规调整”得到了什么？本文将“控规调整”看作是观察城市规划内外部条件变革的一种现象，并试图对它的得失及意义做出界定。它所涉及到问题和要素，在城市规划当中具有典型意义。

二、“控规调整”的主体

“控规调整”引起社会各界关注的主要原因是，“控规调整”与社会团体的切身利益直接相关。城市规划的主体在“控规调整”中都有各自的关注角度。

1、建设单位将它作为突破法定条件获得额外建设条件的手段

原控规的用地指标赋值大多尊重控规编制时的现状，建设单位提出“控规调整”的理由大致分为几种：原控规指标过低不能满足用地单位自身发展需要；用地现状已经变更或者由于政策等原因即将变更，需要对用地条件重新界定；用地周边已经发生变化，需要对用地条件重新界定才能实现周边的统一协调；“危改”项目资金不能平衡，需要提高建设强度；原有用地被公共设施占用，提出将被占用土地指标转移到剩余用地上进行补偿；政府根据发展需要主动进行“控规调整”，以进一步完善规划；等等。

在这些申请当中（除第6种情况外），经济利益通常是所有申请理由的“无形的手”。无论经营性项目还是非经营性项目，房地产开发公司直接或间接参与了大部分项目的运作，经济利润最大化通常成为直接目标。3

2、设计单位将它作为规划设计职业活动的一种形式

“控规调整”创造了一种非常特殊的规划设计活动——“控规调整论证”。“控规调整论证”的前提

条件、论证过程和成果逐渐发展成为一个固定样式，有固定的论证内容和成果，和一般的规划方案编制都非常不同。虽然规划管理部门希望设计单位能够更专业地探讨单个地块条件变更的科学性，但是局面往往演变成设计单位提出更多理由帮助建设单位说服规划管理部门接受规划条件的变更。显而易见，一般一个“控规调整论证”项目的费用在10～20万元之间，设计单位作为乙方必然在很大程度上服从甲方的要求。

3、规划管理部门将它作为应对多方面压力的管理手段

在2001年～2003年大约200份“控规调整”文件当中，获得批准的文件占65%，超过半数，说明“控规调整”并不是一个简单的“走过场”，而是确实起到技术审查的作用。

在涉及到具体利益的管理过程当中，规划部门必须要处理好各方面的利益关系，需要在维护控规的合理性和满足各方面利益性之间寻求平衡。另外，市民规划意识逐渐觉醒，维权意识逐渐增强，规划管理部门越来越多地成为法庭上的被告。

在如此众多的压力和冲突中间，“依法办事”通常会成为规划管理部门应对问题的办法。在“控规调整”当中，规划管理部门还进一步通过“法定程序”，寻求多部门（例如文物局、园林局等）的合作来解决问题，形成了“八大部门联审”制度。

4、公众的缺失

一般市民在这个过程当中还没有什么积极的表现。从公平的角度来说，一般市民也可以将“控规调整”作为自身利益诉求的一种手段，可惜这种情况没有出现。

另外公众参与虽然成为“控规调整”程序的规定性要求，但是并没有得到实质性的参与效果——有公示，但是基本上没有人提意见；有程序公开，但利益相关人没有机会参与。

三、“控规调整”的属性

可见北京的“控规调整”表现出一些新的特点——在规划许可当中引入了多部门参与机制。以往土地使用当中规划条件的赋予基本上是规划部门内部决定，作为内部管理依据的规划技术文件的编制也是政府单方面委托的任务，所谓规划编制过程的公众参与，充其量只是规划师理论上的行动建议；然后用地条件的赋予是“规划部门→建设单位”单方向的，建设单位有很小的话语权。

“控规调整”并非规划管理过程中的什么特殊现象，仅仅是一般现象的外化。在计划经济时代，土地的使用是政府计划的内部事务，城市规划的编制通常只作为政府管理的技术参考，规划部门在行驶管理权过程当中具有相当大的自由裁量权，可以提出并非完全符合规划的控制条件，这种情况也可以看作是一种“规划调整”。所以“规划调整”是我国规划管理过程当中现实存在的普遍现象，只不过“控规调整”是针对控制性详细规划的一种“规划调整”，它具有公开的、程序化的形式。

在英、美等西方国家，规划的调整与修改有相当严格的法定程序。如英国的《城乡规划法》当中就有单独的对“规划调整”（Alteration of plans）的规定，涉及到如何建议、公开、批准、撤销等细节。北京的“控规调整”也形成了规范化的形式，同样涉及到申请、论证、公开、审查和批准等环节，基本上是一个标准的“规划调整”程序。

换个角度来说，剥离“控规调整”内部的规划技术内容来看，它又属于一个“行政程序”。根据最新的行政程序法的研究成果，一般的行政程序包括“程序的开始”、“调查”、“证据”、“非正式听证”、“正式听证”、“信息公开”、“公文简化与自动化”、“送达”等内容4。“控规调整”当中基本涉及到了除了“听证”之外的内容。

四、“控规调整”的法理

可见“控规调整”的实践提供了一个综合性的视角来研究城市规划。当控规被用作城市土地利用的控制性依据的时候，它就跟土地使用个体的切身利益紧密的联系在一起，相对于分区规划、总体规划和战略规划的宏观性和抽象性来说，它与市民生活的联系更为具体、真切。因此，控规