第二十三讲：罗森布鲁姆多元公共行政观

创新来了： 创新来了：
也正是基于对公共行政概念及其特质的上述认识, 也正是基于对公共行政概念及其特质的上述认识, 罗森布鲁姆指出看待公共行政应该有管理（ 罗森布鲁姆指出看待公共行政应该有管理（又分为传 统管理与新公共管理）、政治和法律三种视角， ）、政治和法律三种视角 统管理与新公共管理）、政治和法律三种视角，并且 从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、 从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、 行政责任与行政伦理等诸方面分别对公共行政研究的 管理途径、政治途径和法律途径进行了阐述（ 管理途径、政治途径和法律途径进行了阐述（研究途 .doc）， ），进而相应地提出了公共行政研究应该对政 径.doc），进而相应地提出了公共行政研究应该对政 管理和法律这三种不同的途径进行整合。 治、管理和法律这三种不同的途径进行整合。
总之,罗森布鲁姆认为： 总之,罗森布鲁姆认为：“对公共行政的任何定义均 须强调公共行政之公共性特质， 须强调公共行政之公共性特质，即使公共行政与私营部门 的管理有许多相似点， 的管理有许多相似点，但彼此在关键之处却存在很大的差 就公共行政而言，其关切的焦点在于公共利益， 异。就公共行政而言，其关切的焦点在于公共利益，它须 在宪法的规范下运作，它较少受到市场力量的限制， 在宪法的规范下运作，它较少受到市场力量的限制，它基 于公众的信任来代表主权运作。当然， 于公众的信任来代表主权运作。当然，在政府将一些业务 外包给非营利组织或其他第三部门的时候， 外包给非营利组织或其他第三部门的时候，公共部门与私 营部门的行政之间的界限可能会变得模糊。在公共机关像 营部门的行政之间的界限可能会变得模糊。 企业那样运营时，情况亦是如此。但是， 企业那样运营时，情况亦是如此。但是，正如企业部门不 可能永远从事非营利的业务一样， 可能永远从事非营利的业务一样，公共部门亦不可以采取 企业管理架构作为其主要的运作模式。所以, 企业管理架构作为其主要的运作模式。所以,公共行政与 私营部门管理的差异不仅将永远存在， 私营部门管理的差异不仅将永远存在，而且更会持续表现 在各自所拥有的价值与程序之中。 在各自所拥有的价值与程序之中。”
四、简要评价
通过上述分析，我们不难发现， 通过上述分析，我们不难发现，公共行政可谓是一个极 为复杂的学科领域，公共行政的研究至少有管理（ 为复杂的学科领域，公共行政的研究至少有管理（又分为传统 管理与新公共管理）、政治和法律等三种不同的研究途径， ）、政治和法律等三种不同的研究途径 管理与新公共管理）、政治和法律等三种不同的研究途径，不 仅每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、 仅每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、认知 途径、预算、决策、 途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面 均有其自身的独特性，而且这些研究途径之间时而相互冲突， 均有其自身的独特性，而且这些研究途径之间时而相互冲突， 时而彼此互补。 时而彼此互补。 然而，在公共行政学100多年的发展历程中，有时， 然而，在公共行政学100多年的发展历程中，有时，人们 100多年的发展历程中 往往只是倾向于从单一的视角看待公共行政，进而只是从单一 往往只是倾向于从单一的视角看待公共行政， 的研究途径认识公共行政， 的研究途径认识公共行政，他们要么因过于强调效率而忽略政 治代表性和宪政性正当法律程序的价值， 治代表性和宪政性正当法律程序的价值，进而忽视公共行政研 究的政治途径和法律途径； 究的政治途径和法律途径；要么因只是关注公正性而过于追求 政治代表性和宪政性正当法律程序等价值， 政治代表性和宪政性正当法律程序等价值，进而忽视公共行政 的效率价值和公共行政研究的管理途径。 的效率价值和公共行政研究的管理途径。
(二)公共行政的特质
罗森布鲁姆十分强调公共行政的公共性， 罗森布鲁姆十分强调公共行政的公共性，对于公共行 政的特质, 政的特质,他主要是通过与私营部门的行政进行比较来加 以揭示的。 以揭示的。 第一，公共行政是以宪法为基础的。在美国, 第一，公共行政是以宪法为基础的。在美国, 公共行 政常常要受到行政、立法和司法这三种力量的主导。比如： 政常常要受到行政、立法和司法这三种力量的主导。比如： 国会就依法拥有政府机关和部门的创制权, 国会就依法拥有政府机关和部门的创制权,它可以从人员 和预算上限制政府机构的规模， 和预算上限制政府机构的规模，可以确定其使命和法律上 的权力、内部的结构和地位，可以确定其人事的程序， 的权力、内部的结构和地位，可以确定其人事的程序，可 以通过实施大量的行政法对行政程序进行管制。再比如： 以通过实施大量的行政法对行政程序进行管制。再比如： 法院可以对政府组织的权利和义务、 法院可以对政府组织的权利和义务、公务员的宪法权利以 及对宪法和部门法的义务等进行界定。由此可见, 及对宪法和部门法的义务等进行界定。由此可见,美国联 邦与州的宪法不仅提供了公共行政存在的空间, 邦与州的宪法不仅提供了公共行政存在的空间,而且也同 时对公共行政的运作形成了限制。 时对公共行政的运作形成了限制。
第三，公共行政较少受制于市场力量。 第三，公共行政较少受制于市场力量。公共部门行政与私 营部门行政在面对市场机制时的表现是不同的。 营部门行政在面对市场机制时的表现是不同的。相对于企业而 政府运作较少受市场因素的干扰。 言，政府运作较少受市场因素的干扰。公共部门的各项运作及 其所提供的服务或产品并不需要面对自由竞争的市场， 其所提供的服务或产品并不需要面对自由竞争的市场，在大部 分情况下， 分情况下，公共部门各项业务运作的价格标签均是经由预算程 序而非买卖双方在市场上的交易所决定的。 序而非买卖双方在市场上的交易所决定的。尽管近年来政府也 采取收费或发行政府债券等方式筹措部分经费， 采取收费或发行政府债券等方式筹措部分经费，但是政府的收 入来源主要还是经由课税所获得的，即便是在使用者付费已经 入来源主要还是经由课税所获得的， 成为很重要方式的地方， 成为很重要方式的地方，政府机关的运作也基本上是处于合法 垄断的地位， 垄断的地位，依照命令以固定的价格向社会大众提供所需的各 项服务，而不管这种做法是何等的困难和昂贵。当然， 项服务，而不管这种做法是何等的困难和昂贵。当然，公共部 门远离市场机制使我们很难评估公共行政运作的效率和价值。 门远离市场机制使我们很难评估公共行政运作的效率和价值。 所以， 所以，如果像公共选择理论所主张的那样强迫政府对市场的力 量作出回应，那么政府可能会更具有回应力、更具有效率。 量作出回应，那么政府可能会更具有回应力、更具有效率。
二、公共行政概念再认识
(一)公共行政的基本内涵
“公共行政”概念：有人认为,“公共行政…… 公共行政”概念：有人认为,“公共行政…… ,“公共行政 系政府行为， 系政府行为，亦即政府落实其目的与意图的各种手 ,“公共行政作为一个领域 公共行政作为一个领域, 段”,“公共行政作为一个领域,其主要关注实现政 治价值的手段”,“……公共行政完全可以与政府 治价值的手段”,“……公共行政完全可以与政府 的行政相认同” 的行政相认同”。 也有人认为,“公共行政运作过程由影响政府 也有人认为,“公共行政运作过程由影响政府 ,“ 施政目标或意图的行动构成。因此, 施政目标或意图的行动构成。因此,公共行政可以 说是经由组织与管理的过程, 说是经由组织与管理的过程,以建构政府行动或营 运的一部分,其目的在于执行立法部门(或相关权威 运的一部分,其目的在于执行立法部门( 部门)的决议,同时接受司法部门的审核” 部门)的决议,同时接受司法部门的审核”。
第二十三讲： 第二十三讲：罗森布鲁姆多元公共行政观 一、生平与著述
戴维·罗森布鲁姆， 戴维·罗森布鲁姆，系当代美国乃至整个西方世界最杰 出的公共行政学家之一，芝加哥大学政治学博士。 出的公共行政学家之一，芝加哥大学政治学博士。 曾先后在堪萨斯大学特尔阿维维大学、 曾先后在堪萨斯大学特尔阿维维大学、佛蒙特大学以及 著名的锡拉丘斯大学任过教。 著名的锡拉丘斯大学任过教。现任美国华盛顿特区的美 洲大学公共事务学院公共行政学教授、 洲大学公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科 学研究院院士。 学研究院院士。 曾经担任过美国公共行政学会会长和最具权威性的学术 期刊《公共行政评论的主编，1992年被任命为克林顿政 期刊《公共行政评论的主编，1992年被任命为克林顿政 府的人事政策与管理顾问。 府的人事政策与管理顾问。 代表性著作： 公共行政学：管理、 代表性著作：《公共行政学：管理、政治和法律的途 径》。
第四，公共行政基于公众的信任来代表主权运作。 第四，公共行政基于公众的信任来代表主权运作。所 谓主权， 谓主权，它特指政治共同体所拥有的至高无上的政治权力 与权威。公共行政特别是公务员，往往被视为“ 与权威。公共行政特别是公务员，往往被视为“公共信托 人”(public trust)。作为人民主权的代表者，公共行政 。作为人民主权的代表者， 管理者的地位不同于一般企业的管理者或经营代表， 管理者的地位不同于一般企业的管理者或经营代表，公共 行政管理者参与公共政策的制定与执行， 行政管理者参与公共政策的制定与执行，并根据社会整体 的需要进行资源、价值观以及地位的分配。 的需要进行资源、价值观以及地位的分配。他们是主权的 代理人， 代理人，这意味着公共行政管理者的各种行动均具有法律 效力并以政府的强制力为后盾。当然，认为公共行政管理 效力并以政府的强制力为后盾。当然， 者参与政策制定并不是说所有的公共政策都是由他们制定 的或者他们的全部工作就是制定政策， 的或者他们的全部工作就是制定政策，公共行政管理者对 公共政策过程的参与亦使其比企业经理人员受到更多政治 力量的影响，而且， 力量的影响，而且，参与主权运作的特性也使得涉及政策 制定与执行的过程的许多行政事务显得十分宽泛， 制定与执行的过程的许多行政事务显得十分宽泛，显得模 有时还显得易于变动。 糊，有时还显得易于变动。
还有人认为,“公共行政是：(1)一个基于合作 还有人认为,“公共行政是：(1)一个基于合作 ,“公共行政是 而组成的公共团体；(2)其范围涵盖了行政 立法、 其范围涵盖了行政、 而组成的公共团体；(2)其范围涵盖了行政、立法、 司法三个政府部门与相关组织；(3)在公共政策的制 司法三个政府部门与相关组织；(3)在公共政策的制 定方面发挥重要作用,因而是政治过程的组成部分； 定方面发挥重要作用,因而是政治过程的组成部分； (4)与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异 与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异； (4)与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异； (5)与民营部门或个人亦有密切之关系 与民营部门或个人亦有密切之关系” (5)与民营部门或个人亦有密切之关系”。 罗森布鲁姆认为： 公共行政乃是运用管理、 罗森布鲁姆认为：“公共行政乃是运用管理、政 治以及法律的理论和过程来实现立法、 治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司 法部门的指令, 法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需 的管制与服务功能。 的管制与服务功能。”
பைடு நூலகம்
第二，公共行政必须服务于公共利益。 第二，公共行政必须服务于公共利益。与私营部门的 管理不同，政府有义务增进社会的公共利益， 管理不同，政府有义务增进社会的公共利益，公共利益无 疑应当成为公共行政管理者的职责所在和行动指南， 疑应当成为公共行政管理者的职责所在和行动指南，公共 行政面临的核心问题就在于确保公共行政管理者能够代表 并回应民众利益。在当代公共行政实践中， 并回应民众利益。在当代公共行政实践中，一旦出现有害 于公共利益的行为，社会就会要求政府对此作出反应。 于公共利益的行为，社会就会要求政府对此作出反应。即 使是由某个政府机构制造的事端, 使是由某个政府机构制造的事端,公众也会要求其上级或 授权另外某个政府机构与其作斗争。 授权另外某个政府机构与其作斗争。正是因为人们认识到 有害的行为及其副产品不是他人的问题， 有害的行为及其副产品不是他人的问题，所以人们要求公 共行政管理者对公共利益责任的承担， 共行政管理者对公共利益责任的承担，并非仅着眼于特定 问题范围,而是应当遍及社会的各个层面。因此，美国著 问题范围,而是应当遍及社会的各个层面。因此， 名行政学家戴维·哈特说： 公共行政并非一项专业技能, 名行政学家戴维·哈特说：“公共行政并非一项专业技能, 而是一种社会实践道德的形式。 而是一种社会实践道德的形式。”