公共行政1

公共行政学

第一章绪论

第一节公共行政概述

一、公共行政学概念

公共行政学又称为行政管理学、行政学等。其英文名称Public Administration或Administration .

（一）公共行政的界定

西方学者三种视角下的行政：

1、政治——行政二分法

“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。”，否定立法、行政、司法三分法。

首创者：伍德罗·威尔逊，见于《行政学之研究》，目的让行政成为独立学科。

系统论证者：古德诺，见于《政治与行政——对政府的研究》

2、三权分立

从民主社会的国家制度设计来界定，认为国家公共权威存在于三个系统，凡国家立法和司法以外的政务总称行政。

代表者：威洛比（魏劳毕），《行政学原理》中。

3、管理论

深受科学管理理论的影响，认为公共行政遵循一切管理的基本法则，将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。

代表者：怀特《行政学导论》中；费富纳《行政学》中。

公共行政定义：是指以政府为核心的公共行政主体为了解决公共问题，维护与实现公共利益，运用公共权力对社会公共事务与公共部门内部事务施加管理的活动。、

¡ª¡ª王乐夫教材P6

（二）公共行政的“公共性”特征

“公共”一词在于规定国家行政活动的基本领域和方向，并以此将市场经济时期国家行政与计划经济时期的国家行政区别开来。

公共行政有三个显著特征：活动的非竞争性、目的的非赢利性、产出的非排他性。

因此，必须确保行政权力公有，政策的目的是为了实现公共利益，政府能够提供有效的公共服务。（三）公共行政学定义

公共行政学是研究以政府为核心的公共行政主体为了解决公共问题，维护与实现公共利益，运用公共权力对社会公共事务与公共部门内部事务施加管理活动的规律的科学。

二、公共行政学学科特点

（一）公共行政学的学科特点

1、综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。

2、实践性，即它是实际的、应用的、具体的。

3、系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。

4、技术性，即它是方法的、工具的、手段的。

5、发展性，即它是动态的、进步的、创新的。

（二）公共行政学与相关学科关系

1、公共行政学与政治学

2、公共行政学与行政法学

3、公共行政学与管理学

第二节公共行政学的历史演进

一般认为，行政管理学发端于19世纪末期。关于历史分期问题有不同观点。新学派、新理论或新研究方法出现是主要划分标准，公共行政学的演进大致可以分为三个时期：

一、公共行政学的古典时期

也称传统管理时期。

时间区间：1887年——20世纪30年代。

以1911年为界，又可分为早期公共行政研究阶段和科学管理阶段。

创始人美国伍德罗·威尔逊。

（一）公共行政学的产生条件

1、社会历史条件

历史转型时期的复杂社会问题导致政府的职能扩大和压力增加，需要对行政进行专门研究。

2、理论渊源

不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：

(1)西方近代政治学尤其是国家学说

(2)君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学

(3)普鲁士的任官制度和英国的文官制度

(4)西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。

（二）古典时期公共行政学的理论基础

1、政治——行政二分法（教材P28-30）

伍德罗·威尔逊：1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。一般认为，该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。

古德诺。1893年出版了《比较行政法》一书，被许多大学视为教科书，但他的代表作是1900年出版的《政治与行政：对政府的研究》一书。

2、理性官僚制组织理论

马克斯·韦伯：博学者，是著名的社会学家、政治学家和行政学家，“组织管理之父”。他在《社会组织与经济组织理论》一书中系统分析了官僚科层组织理论，这是组织学和行政学的最重要的理论之一。科层组织理论要点：第一，理想的官僚科层组织具有专业分工、层级节制、依法办事、功绩管理、权责明了等特征；第二，理想的官僚科层组织必须建立在合法权威基础上。

3、科学管理理论

弗雷德里克·泰勒（泰罗）：“科学管理之父”，代表作是《科学管理原理》一文。他着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称为管理技术学派。1895年，《计件工资制》，1903年，泰《工厂管理》。

1911年，泰罗又发表了《科学管理原理》一文，标志科学管理理论形成。

后经他人完善，形成一系列科学管理原则：系统化、计划化、协调化、效率化、标准化。

法国人亨利·法约尔：1916年发表《工业管理和一般管理》一文，首次和系统提出了他的行政管理的要素论。他注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分

工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。

下述学者则运用了科学管理思想。

美国人怀特：1926年出版《行政学导论》一书。该书是全美第一本行政学教科书。

美国人魏洛比：1927年出版《行政学原理》一书。

美国人费富纳：1946年出版了《行政学》一书。

三教材三足鼎立。

美国人古立克。学术成果丰硕，其中较著名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》。

英国人厄威克。是组织理论研究的代表人物之一，他最重要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的8项组织原则。

（三）古典公共行政学简评

1.主要贡献

在实践上，反映了当时西方国家尤其是美国工业的巨大进步产生的对管理的要求，包括对政府行政的要求。

在理论上，它为公共行政奠定了一系列行政原则、原理、方法与步骤，基本上形成了公共行政学的学科体系。

2.不足之处

其一，以效率为价值取向并过分强调机械的效率观念，缺乏对人性尊严的尊重；

其二，过分着重于组织的静态面

其三，它将政治与行政截然分开

其四，它将公共行政现象及过程抽象为若干原理或原则，而忽视了丰富多彩的行政实践。

二、新古典时期（30—60年代前）

也称行为科学时期、修正时期、批评与变革时期。

这一时期以行为科学产生为标志，到60年代系统管理学派起之前。

这是行为科学—人际关系管理理论盛行的时期。

（一）主要流派及思想

1、行为科学与“霍桑试验”

行为科学发端于美国的“霍桑试验”。

从1927年到1932年，梅奥等三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。