降低行政成本 建设节约型政府

降低行政成本建设节约型政府
李军鹏
国家行政学院公共管理教研部教授
前言
我今天主讲的题目是降低行政成本，建设节约型政府。

主要想讲四个方面的内容，第一个方面是想讲一讲降低行政成本，建设节约型政府的理论与实践意义；第二个方面是想跟大家分析一下，我们国家行政成本的现状和原因分析；第三个方面是想向大家介绍一下，国外降低行政成本，建设节约型政府的主要的经验和做法；最后是想跟大家探讨一下降低行政成本，建设节约型政府的思路和具体的对策。

一、降低行政成本，建设节约型政府的理论与实践意义
a)建设节约型政府是马克思主义国家学说的重要内容
下面先讲第一个方面降低行政成本，建设节约型政府的理论与实践意义。

建设节约型政府它是马克思主义国家学说的重要内容，马克思主义历来都重视建设一个廉价的政府和节约型的政府。

马克思在论述巴黎公社的时候曾经说过，巴黎公社实现了所有资产阶级革命都提出来的建设廉价政府的口号，那么在无产阶级的早期的革命形式里面就开始进行了廉价政府的探索。

列宁他曾经说过大多数的人民群众都渴望有一个廉价政府，而且只有无产阶级才能够把资本主义官僚机关当中大量的浪费现象全部都清除干净。

那么就是说无产阶级的任务就是要建立一个廉价的政府和节约型的政府。

邓小平同志也说过，任何浪费都是犯罪，所以说节约型政府是马克思主义国家学说的重要内容。

b)严格控制行政成本是世界各国政府都普遍追求的公共行政的改革目
标
第二个方面，严格控制行政成本是世界各国政府都普遍追求的公共行政的改革目标。

从1978年以来，在西方国家里面普遍都开展了一场政府改革的运动，这一场运动被称为新公共管理运动。

新公共管理运动要解决的主要问题就是政府成本过高的问题。

在1980年代的时候，美国在进行住房制度改革之前，美国的公用住房计划1美元开支里面就有66美分是用于支付行政成本。

也就是说用于支付公用住房机构的自身的开支，所以尽管美国政府的规模比较小，但是美国人都倾向于认为美国政府是一个浪费的低效的政府。

在一次调查里面有64%的美国人都认为是一个效率低下的、浪费的政府，所以从美国、英国这一些资本主义国家开始的新公共管理运动其中一个重要的方面，就是要严格控制行政成本，来建设一个节约型的政府。

在西方的新公共管理改革运动里面，它的指导思想是新公共管理理论。

它的理论当中的重要的内容就是认为，行政成本的实际承担者是社会的公众，那么社会公众有权利对行政成本进行管理，有权利去遏制官员们他们要求扩张行政成本的这一种内在的欲望。

社会公众也要求政府像企业一样去对待成本，要控制成本、降低成本，而且要关心这个行政成本所产生的结果。

这就要求去精密的计算投入和产出的结果，也就是说要想方设法地去控制成本。

所以从西方国家开始的新公共管理运动，采取了一系列的措施来控制行政成本，建设节约型政府。

比如说西方国家普遍采用了政府绩效管理的方式，政府绩效预算的方式来压缩政府的规模、降低行政的成本。

所以说严格控制行政成本，建设节约型政府是当今世界上行政改革的潮流。

c)降低行政成本，建设节约型政府也是我国现阶段深化行政管理体制
改革的重要任务
第三个方面，降低行政成本，建设节约型政府也是我们国家现阶段深化行政管理体制改革的重要任务，是我们行政管理体制改革的重要目标。

温家宝总理在十届人大五次会议上做的政府工作报告里面指出，我们国家的政府现在公务消费不规范，奢侈浪费、行政成本比较高，所以提出来了努力降低行政成本，建设节约型政府的任务。

在党的十七大报告里面，再一次明确的提出来在行政管理体制改革的过程当中，要降低行政成本。

在我们国家的行政管理体制改革的过程当中，行政管理体制改革有两个重要的任务。

第一个方面是要推进政务管理体制改革，要建设一个服务型的政府、责任政府和法制政府。

这是要改革政府为社会提供服务的方式。

那么我们行政管理体制改革的第二个方面，就是要推进事务管理体制改革，要推进政府内部管理体制改革，去改革后勤制度，改革公务消耗制度，公务接待制度，来建设一个节约型的政府。

政务管理体制改革和事务管理体制改革两个方面是紧密联合起来的，是我们现在
行政管理体制改革的两个方面的重要任务。

特别是在我们国家现在的经济社会发展阶段，在完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会的新形势下迫切要求我们以科学发展观为指导，通过深化行政管理体制改革进一步的降低行政成本，来遏制目前我们的政府管理当中存在着的行政费用过高、过快增长和铺张浪费的情况，把更多的公共财政资源用于来解决民生问题，用于为人民群众提供优质高效的公共服务。

d)降低行政成本，建设节约型政府是建设节约型社会的必然要求
第四个方面，降低行政成本，建设节约型政府是建设节约型社会的必然要求。

我们要建设一个节约型的社会前提是要建设一个节约型的政府，只有降低行政成本，优化公共支出的结构，才能够提高财政资金的使用效率，加快推进经济增长方式的转变，提高资源的使用的效率和效益。

所以从上面四个方面来看，降低行政成本，建设节约型政府具有重大的意义，也是我们国家现在的行政管理体制改革的主要的目标。

二、我国行政成本的现状和原因分析
下面我讲第二个大问题，我国行政成本的现状和原因分析。

从改革开放以来，在我们国家的历次行政管理体制改革的过程当中，都把降低行政成本、提高政府效能作为了行政管理体制改革的重要内容，特别是党的十六大以来中央针对党政机关奢侈浪费和公务接待方面存在的问题，针对党政机关扩建办公楼、建豪华楼堂馆所的情况，以及公款出国旅游的问题、文风会风的问题，连续不断的出台了一系列的文件，做出了一系列的规定，在降低行政成本方面取得了明显的效果。

但是我们同时要看到，我们现在的行政成本过高的现状依然没有解决根本的扭转，这就要求我们深刻地认识到降低行政成本，建设节约型政府这一个任务的长期性和艰巨性。

那么我们国家的行政成本的现状是一种什么样的情况呢？在这里我来给大家做一个分析。

首先什么是行政成本？行政成本是指政府为了履行职能和职责为全社会提供公共服务和公共产品的过程当中，所耗费的各种行政费用的总和。

这一个行政费用主要是政府在履行职责的过程当中用于政府自身花费的行政的成本，我们把这一个成本主要分为三大类别。

第一类是人力成本；第二类是运行成本；第三类是管理成本。

人力成本包括了公务人员的工资、奖金、福利、培训等费用，这是用于公务员自身的人力成本。

运行成本包括办公设施、交通工具、通讯工具、办公用品等耗费，这是在政府管理的运行的过程当中所必须要有的一些设施和设备。

管理成本是指政府在决策、执行等管理活动的过程当中所耗费的公共资源，就是政府做出了公共决策之后，在执行的过程当中所需要耗费的各种公共资源。

那么人力成本、运行成本和管理成本三个成本就构成了我们的行政成本的主要内容。

我们国家现在的行政成本过高、增长过快、行政浪费现在依然比较严重，所以有人说我们国家现在是世界上行政成本最高的国家。

（一）我国行政成本的现状
那么我们怎么样来看待这个问题呢？我们可以把我们国家行政成本的现状把它概括为下面几个主要的方面。

第一个方面是行政管理费用过高、增长过快。

第二个方面是人力成本结构不合理。

第三个方面是运行成本盲目膨胀。

第四个方面是管理成本过高。

下面我就这四个方面给大家做一个细致的分析。

1、行政管理费用过高，增长过快
首先一个方面从总体上看，我们国家现在的行政管理费用过高，增长过快。

这里我给大家读一个数据，1978年的时候，我们国家财政当中的行政管理费是52.9亿元，只占政府财政支出的4.71%，占国民生产总值的1.45%。

但是到了2006年的时候，我们国家财政当中的行政管理费达到了7571亿元，占财政支出的18.73%，占GDP的3.59%。

这一个增长的费用是非常快的。

如果把预算外的行政管理支出加上的话，我们国家的行政事业费就更加高了。

在2006年的时候，我们国家的预算外的资金的支出当中行政事业费达到了3866亿元，把这预算内外的行政管理事业费都加起来的话，我们国家的行政费达到了11400多亿，超过了经济建设费，超过了社会文教费，成为了我们国家财政支出当中的第一大项目，占我们预算内外支出总额的25%，占GDP的总额达到了5.42%。

这一个行政管理费用支出是相当高的。

在这里我把我们国家的行政管理支出占财政支出的比重给大家做一个国际比较。

2006年的时候，我们国家的行政管理支出占财政支出的比重达到了25%，世界的平均水平是
15.6%，高收入国家行政管理支出占财政支出的比重只有9.5%。

而其中的一些发达国家行政管理费用支出占财政支出的比重更少，比如说德国它只是6.9%。

中下等收入国家的平均水平是14.9%，那么我们国家2007年的时候人均GDP达到了2500美元左右，正处于中下等收入国家的平均水平。

那么我们国家现在的行政管理支出达到了25%，跟中下等收入国家的平均水平15%比，我们高出了10%左右。

这说明我们国家的行政管理支出是非常高的。

即使是低收入国家现在行政管理支出占财政支出的比重平均水平是18.1%，其中印度只有11.9%，那么我们国家的行政管理支出占财政支出的比重是印度的两倍。

这也说明我们国家的行政管理支出费用过高，现在必须采取切实的措施遏制我们国家行政管理支出增长过快的势头。

2、人力成本结构不合理
第二个方面是我们国家的行政成本当中人力成本结构不合理。

其中一个重要的方面，从总体上看我们政府机关的公务员的工资总体上不高。

2006年的时候，我们国家从事公共管理和社会组织的职工有1235.4万人，其中中国共产党机关53万人，国家机构1139.7万人。

那么在2006年的时候，公共管理机关的年平均工资每个人是2.25万元，那么用1200多万人来乘以平均工资的话，人工成本大概是2785万元。

这一个工资成本只占我们行政事业费总额的24.35%，也就是说只占四分之一左右。

那么有人会问我们事业单位的人员的工资支出有没有包括在里面呢？
按照我们国家的统计年鉴来看的话，我们的公共事业单位的人员的人工成本主要是在文教科学卫生事业费，公交流通部门的事业费当中列支，离退休的支出主要是在行政事业单位离退休支出当中列支。

所以我们的其他的公共人员工资是在事业费当中，其他的事业费当中列支的。

我们这里讲的公务员的人力的成本的支出，从总体上来看只占我们行政事业费支出的四分之一不到。

也就是说我们的行政事业费当中主要没有用来去开支公务员的工资，这样一个比例在世界上来说也是比较低的。

正因为我们国家政府的公务员的个人收入偏低，总的人力成本偏低，所以我们的工资结构不能充分的发挥正常的分配机制的激励作用。

但是另外一个方面，我们的人力成本、工资成本比较低，它就导致了行政事业费将近四分之三是花到了其他的一些地方，花到了我们的运行成本，我们的接待费用，我们的职务消费上面。

所以四分之三的巨大的行政事业费的其他的开支使我们的隐性职务消费膨胀，就导致了很多的危机事件的发生。

这是我们国家行政成本当中人力成本结构不合理的一个重要的原因。

3、运行成本盲目膨胀
那么我们行政成本现状的第三个方面的原因，就是政府的运行成本盲目膨胀。

从我们这几年报纸上披露的和我们统计机关统计的结果来看，我们政府的职务消费失控，职务消费的名目越来越多，数额越来越大，报销的范围也是非常的广泛。

有人甚至把到娱乐场所的去玩儿的发票也报销到了职务消费里面
那么我们政府的奢侈之风日甚，修建豪华办公楼的风气一天比一天甚。

行政浪费严重，就光是政府机构的年电力消费总量已经达到了全国总耗电量的5%，能源方面的费用就超过了800亿元，接近全国8亿农民的生活用电水平。

平均起来看，政府公务人员一天的耗电量就够普通老百姓用19天。

北京市曾经对48个市区的政府机构做过一个人均耗电量、用水量和用电量的统计，发现政府机构公务员人均用电、用水、耗能的量分别是北京居民的3倍、7倍和4倍。

这就说明我们政府的耗能、耗水、耗电行政浪费的现象还非常的严重。

那么我们再细致的分析一下，我们国家的行政的运行成本主要是表现在四公浪费。

什么是四公呢？四公就是公款吃喝、公车浪费、公费出国旅游、公楼豪华。

我们把这四个方面称为四公浪费。

那么有人曾经根据财政部的统计数据得出来了2004年的时候，我们全国用于公款吃喝、接待、公车消费、公费出国等等的费用都加起来的话，大概达到了7000亿元人民币，约占当时财政支出的26.6%。

那么我们再对这四公浪费再做一个细致的分析，也便于我们对我们国家行政成本的现状有一个更深的了解。

第一个方面是公款吃喝。

根据中国烹饪协会的统计，那么在2002年的时候我们国家的餐饮业的年度营业额首度了5000亿元，其中公款消费的比例大概是20%。

那么这样算起来的话，我们的公款吃喝的费用至少每年是在1000亿元以上。

那么关于公款吃喝方面的数字也有一些研究机构根据他们的研究提出来一个数字，2006年8月的时候，国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组，他们统计出来2004年的时候我们全国的公款吃喝就超过了3700亿。

那么从这一些统计数字来看，我们国家的公款吃喝的费用大概是在2000亿元左右，就是就现在的餐饮业的年度营业额来看。

那么在一些基层的政府机构里面，公款吃喝大吃大喝的情况还非常严重。

据媒体报道广东省的一个县某县它本来是一个财政穷县，但是这一个县的官员在人民大厦一顿饭就吃掉了15万元，而且据当地的老百姓说他们平时一顿饭吃掉三五万元都是很普通的。

湖南省的一个市只有60个人的单位，他们十个月的吃喝招待的费用就超过了98万元。

这说明我们的公款吃喝的现象比较严重。

第二个方面是公车浪费。

公车浪费的数目也是惊人的，据2003年两会期间，全国政协提交的第225号提案当中提供了一个数字。

1999年的时候我们国家大概有350万辆公车，包括公车司机在内我们耗费了3000个亿的人民币，而在这儿耗费了3000多亿的人民币的公车里面，真正用于公务消费的只有三分之一。

那么用统计人员的话来说，就是我们的公车三分之一用于公用，三分之一用于领导私用，还有三分之一是用于司机私用，特别是公车私用方面的情况是非常惊人的。

每到节假日的时候，我们到一些旅游景点上一看很多的公车都停在那些旅游景点的门口，这说明公车私用的现象特别突出。

而且政府公车每万公里的运输成本也非常高，政府公车的运行成本是私车的6.13倍，那么据统计我们的公路运输企业的轿车每万公里的运输成本是8215元，而党政机关的公务轿车的运输成本每公里是5万元。

那么党政机关的公车的运输成本是市场上的公路运输企业的6.13倍，那么特别是我们政府的公车在维修的过程当中，本来是60升的发动机，有时候给你加了油却是70升的油，有时候汽车其中的一个零件坏了，有时候它把这个总成都给你换掉。

所以说在公车使用的过程当中，浪费也是非常惊人的。

在2007年国庆的时候，安徽省的阜阳市把公车都把它们到一个定点的地方封存，那么封存七天以后5000多辆车节省了120多万元，而且还不包括加班费和车辆维护费在里面。

那么从阜阳市的封公车七天节省120万来看的话，那么他们的公车每年至少要花掉上亿元的费用。

这说明我们在公车的使用的过程当中，浪费是惊人的。

第三个方面是公费出国旅游。

公费出国旅游在我们国家也是一个行政成本耗费的大量，公费出国一年耗费的资金至少在1000亿以上。

有统计数字表明1999年的时候，我们干部公费出国耗费的财政经费达到了3000亿元。

所以说公费出国旅游也是我们行政成本当中的一大项。

最近也有一些媒体报道了这两年的我们公费出国旅游的情况，也是非常恶劣的。

在2006年11月20号的时候，安徽省人民检察院副检察长徐文艾带着一个十人的公务考察团抵达了芬兰的赫尔辛基机场，准备开始他们十多天的北欧之旅。

但是在预芬兰的国境的时候被查出来，他们持有的芬兰司法部的邀请函是我们伪造的，他们一行人当即被拒绝入镜，第二天就被遣返回国，造成了非常恶劣的国际影响。

他们的目的就是要到芬兰去公费旅游，那么像这样的例子还是比较多的。

第四个方面是公楼豪华。

现在我们的一些地方政府楼房是越盖越豪华，越到一些贫困的地方去他们越是敢盖非常或者的楼房。

现在我们有的机关办公楼占地面积过大，有的办公楼达到了400多亩，占地面积非常大，有的办公楼装修的像星级宾馆，而且就是按照三星级、五星级的宾馆装修的标准去装修的。

有一些干部的办公室非常宽敞，在东北某一个有权力的
局他们局长和副局长的办公室就是一层楼，非常宽敞。

有的地方干部办公条件非常高档豪华，在他们的办公室里面有健身设备，有卧室，非常豪华。

那么现在我们的一些干部办公室出现了卧室化、娱乐化、健身室化的趋向，离人民群众越来越远。

在湖南省有一个贫困县他们置民生问题于不顾，置老百姓迫切需要解决的公共服务问题不顾，竞相去修建一些豪华的衙门。

你比如说他们县行政服务中心大楼耗资就超过了一个亿，相当于他们县财政收入的一半。

这一个大楼的外墙装修是按照四星级酒店的标准来装修的，除了这一栋行政服务中心之外，沿着他们县城的主干道还有一栋栋在建设当中的政府的办公楼，有投资3000万元建的县公安局的办公大楼，投资2457万元建设的国土资源局的办公大楼，还有县卫生局的办公大楼，县劳保局的办公大楼，建设局的办公大楼，县水利局的办公大楼，这么多的办公大楼该要花掉多少钱？但是在他们这一个县里面还有许多没有解决的农村问题，在这一县还有270个行政村没有通柏油马路，没有通水泥路，申请向国家向省里补助8.8亿元。

还有没有整修的河道，险堤有6370米，也要申请国家1600万元的补助。

在农村，还有50多万人喝的是不安全的饮用水。

还有一些教学条件达不到要求的农村薄弱的初中和薄弱的小学需要资金2.26亿元去修，还有没有达标的乡镇卫生院20所，需要改造投资2600个亿。

还有很多的人没有用上电，还有7000多人是无电的人口，还有很多特困的人口需要国家的扶持，有这么多的民生问题要解决，他不去解决，确把资金用于去建豪华的衙门。

像这样的政府脱离人民群众越来越远，这应该给我们敲响警钟。

4、管理成本过高
在我们的行政成本当中，第四个方面的突出问题是管理成本过高，在管理成本过高里面，我们政府的决策、执行的过程当中造成的失误的损失是惊人的，特别是我们决策失误浪费非常严重。

据世界银行估计，在七五计划到九五计划之间，我们国家的投资决策失误率大概是在30%左右，资金浪费大概是在4000~5000亿左右。

如果说按照这一个数字来算的话，我们国家每年因为决策失误而造成的损失就在1200亿元以上。

我们国家审计署在历年的审计报告里面都披露了我们国家的政府决策失误的一些情况，这还只是审计署对于部分进行审计的单位审计的结果。

在2002年审计报告里面披露出来了被审计的机关因为决策失误给国家造成了72亿元的损失。

在2004年的时候，对十个中央企业的领导人的经济问题审计当中，发现这一些企业因
为贪污受贿造成的损失是16个亿，但是因为决策失误造成的经济损失却高达145个亿，也就是说决策失误造成的损失比贪污受贿造成的损失要高达9倍之多。

所以说决策失误比贪污受贿更可怕。

我们不仅要集中精力去治理贪污受贿，最主要的是要集中精力去整治决策失误，每年的决策失误都是惊人的。

在2005年的时候，审计署审计的部分的单位，发现这些单位因为决策失误造成的损失超过了150多亿元。

像这样的决策失误造成的行政浪费的例子还非常多，我在这里给大家举一个湖北省的某一个市建人造景观三峡集锦导致决策失误的一个例子。

那么在2006年8月16日的时候，湖北省的某一个市开始拆除耗资4000多万元的号称世界最大的人造微缩景观三峡集锦景区。

那么当时投资要建这个三峡集锦景区当时的决策依据是什么了？决策依据就是在我们三峡大坝截流之后，三峡的景观可能有一些就不复存在了。

那么他们就决定要把这个三峡的景观把它微缩起来建成一个三峡景观的三峡集锦微缩景观园。

但是他们没有想到的是三峡大坝截流之后三峡的景观依然雄姿依在。

大家都去看真三峡了，就没有人看它的这个假三峡，所以这个假三峡景观耗资几千万元建成之后，就由于游人稀少不得不停业四年。

而且因为这个景区的建筑质量非常差，导致了很多旅游的安全隐患。

所以这一个景点已丧失了旅游的功能，就是一个典型的决策失误的例子。

而且有一些政府机关在做决策的时候，它不是一次失误，而是做完一次失误以后没有吸取教训还失误，连续做出几个相同的失误的决策，造成的损失非常大。

在这里我给大家举一个辽宁某市建了三次长途汽车站都发生了决策失误。

那么在十年的时间里面耗资1.4亿，先后建的这三个长途汽车站都没有用。

第一次建老客运总站的时候建了12层高的大楼，从来都没有使用过，1000多万元的设施一直闲置。

后来他们又建一个客运北站，这个客运北站他们在建的过程当中，他们是没有办理相关的手续就开始上马建设。

所以他们这个综合楼不到一年就关闭了，因为它手续到现在都还没有办全，这一个客运总站就没有用了。

第三次他们又决定要建一个新客运总站，但是这一个新客运总站它在建的时候就没有考虑到它的使用，这一个客运总站远离两个火车站，离他们市的铁路北站15公里，旅客换乘很不方便，所以这一个客运总站建成以后也没有达到它的效果。

那么连续多次发生决策失误，在同一个地方摔了三个跟头，这说明我们有一些政府的官员做决策的时候没有成本意识，没有责任意识，像这种情况第一次建设失误就应该追究他的责任，绝对不能让他一而再、再而三在同一个地方摔跟头。

这个小孩子他也知道再一个地方摔跟头之后，他不能再在这个地方再摔跟头了。