国外城市规划公众参与及借鉴

划应由代表不同利益群体 的规划人员共同商讨 ， 决 定对策， 以求得多元化市场经济体制下社会利益的
协调分配。Ｓｅ ｎｅ 则从实践角度提出了公 ｈ ｒＡ ｓｉ ｒ ｒｔｎ ｙ
众参与城市规划程度的阶段模型理论、市民参与阶 “
比， 我国的公众参与状况不论是组织的形式上， 参与 的深度上 ， 是参 与 的程序 上都是初级 的（ 月， 还 戴 ２０） ００。孙施文（０２也指出我国城市规划的公众 ２０） 参与只是在局部的范围内， 在特定 的层次上有一些 零星尝试 ， 在制度和实践整体上则 尚未全面推行。
总第 １５ １期 〔 文章编号） １０ 一 ０１２０）５ ０７ 一 ４ ０２ ２３（０３０ 一 ０２ ０
城市问题
２０ 年第 ５ ０３ 期
国外城市规划公众参与及借鉴
陈志诚 曹荣林 朱兴平
〔 要〕 介绍了城市规划会众参与的背景及其在我 国的发展 ， 摘 分析 了我国奋众参与研 究的不足之处。在借鉴欧美城 市规划公众参与的成功经验的基拙上 ， 结合我 国的具体实际情况， 出了可操作性较强的“ 提 公众参与生长模式” 。
ｐｎ和建造规划（ 一 ｌ ）其编制过程是按照联邦 ｌ） ａ Ｂ ｐｎ， ａ
的《 建设法典》 和州法律所规定的程序进行的（ 吴志 强， ９） １ ８。首先是做出编制的决定， ９ 通过各种形式， 如报纸、 宣传册、 居民大会等， 将规划的目 必要性 标、 等宣布给公众。然后编制者和与规划相关的公众的 代表共同编制几种规划草案。市民通过各种形式参 与规划草案的讨论， 如公告、 传单、 各种展览会等等。 根据公众意见， 规划部门将这些草案合并成一个方 案。在确定方案以后 ， 进行公众展示， 进人公众参与 的第二阶段 ， 并邀请相关人士进行评论。规划部门 对收集的意见和建议做进一步的调查和审评， 之后 纳人到规划方案中， 如果涉及到的内容修改变动很 大， 则要重新进行第二阶段的公众参与。最终确定 的方案成果 ， 要连同对市民和公共机构团体参与的 意见处理书上报上一级管理机构审批 ， 并公布审批
教育 、 组织意见和设想可 视化模拟和规划反馈等
市议会和反馈建议
等
值得注意的是， 从西方国家公众参与的经验， 我 们看到了公众参与过程中规划师职能的转变。传统 的规划师职能是依据开发商和政府的意愿进行规划 方案的编制， 整个行为是封闭式的， 规划师是开发商 和政府官员的“ 代言人” 。引人了公众参与， 规划师 是公众、 开发商和政府三方的“ 代言人”更大程度上 ， 代表了绝大多数市民的利益。 概括起来， 西方国家城市规划公众参与具有以 下特点。第一 ， 公众参与具有法律保障。法律明确 规定城市规划过程中要有公众 的参与 ， 没有经过公
国外城市规划公众参与及借鉴
英国的城市规划（ 土地利用规划） 主要有两种形 式： 结构规划和地方规划 ， 英国《 城乡规划法案》 对这 两种形式的规划制定了公众参与的法定程序（ 都娟 ， １９） ９６ 。在编制结构规划的过程中， 郡规划局和地方 的区规划局或其他政府部门相互商讨， 提出规划 目 标 。郡规划局必须将其 以附录形式展示给公众讨 论， 在完成规划草案的 ６ 周内进行公众评价 ， 依据公 众意见进行修改补充 ， 做出最后的决策， 同时将公众 参与和修订规划的过程编成附录， 上报给中央环境 事务大臣审批。中央环境事务大臣如果对郡规划局 的公众参与工作满意 ， 则将其纳人 日常工作议事 日 程。反之 ， 则将结构规划退回郡规划局 ， 重新进行公 众参与。环境事务大臣在规划审批中， 必须进行公 众审查 ， 并与地方规划局和相关人员进行协商 ， 才能 做出最终决策。地方规划由地方规划当局编制和审 批， 只需向中央环境事务大臣上报， 其审阅备案即 可， 但地方规划也有严格的公众参与约束。立法规 定， 地方规划议题确定、 规划草案修订和开发 目标确 定都必须进行公众审核和讨论。 在规划的执行过程 中， 个人或部门可以对地方 规划当局的不合理行为进行规划起诉 ， 由规划监察 人员或中央环境事务大臣在调查核实的基础上进行 裁决 ， 并引人公众参与机制 ， 召开非正式听审和地方 审查会。裁决结果受到最高法院的约束， 法院有权 对不公平的规划起诉案件进行重新裁决。 ２德国城市规划的公众参与 ． 德国的城市规划可以分为土地利用规划 （ Ｆ－
《 城市问题）０３ ２０ 年第 ５ 期
国外城市规划公众参与及借鉴
规划的主题和可能的选择。第三阶段为做出选择阶 段， 将专题讨论会中确定 的主题编成“ 做出选择” 实 用小册子， 每个主题给出４ ５ 一 个选择， 并注明选择 的后果 ， 通过发放“ 做出选择” 实用小册子， 得到市民 反馈资料。再将市民们对未来的选择分析整理成四 种不同方向， 通过展示这四种不同方 向未来的发展 结果 ， 让市民选择其中一种。第四步是送交议会表 决阶段。规划小组根据所定未来方向确定一种建议
规划师的作用
决策实体、 要素 环境 事 务大 臣、 公 众审查 、 地方 规划 局和相关人员等 社 区管 理 机 构 官 员、 一级 管 理 机 上
规划执行监督实体 环境 事务 大 臣、 监 察人员、 法院、 听证 会等 法院、 级规 划 管 上 理部门等
英
国
市 公众审核、 调查会、 社 区组 织 、 民团 城乡规划法 公众审查和现场接 待等 公告 、 宣传册 、 民 市 会议等 体 、 区规 划 局 和 各 委员会等
结果。 德国的城市规划法执法非常严厉。规划局有权
外 国城市
４加拿大城市规划的公众参与 ．
加拿大城市规划的公众参与方法 、 途径和程序
最具代表意义， 其中最有名的是加拿大温哥华市的 城市规划过程。从其公众参与过程我们可以一窥加 拿大公众参与城市规划的全貌。 温哥华市城市规划中， 鼓励少数民族和青年人 参与到规划当中， 并组织 自愿人员参与城市规划过 程。城市规划过程分为四个阶段。第一阶段为收集 设想阶段 ， 以活动小组的形式对市民分类 ， 每一个活 动小组提出对温哥华市未来的设想。规划人员将这 些设想收集起来， 将设想用图形和形象模型表现出 来。第二阶段为讨论设想阶段 ， 通过设想图形、 模型 展示会和专题讨论会收集公众意见 ， 并分类确定出
梯” ［， 理论［ 为衡量规划过程中 ３ １ 公众参与成功与否提 供了基准。９ 年代， ｇ 和Ｉ ｅ提出的“ ０ Ｓｅ ｎ ｓ ａｒ ｎ 联络性规 划”〕 〔是又一个重要的理论， ’ 它侧重研究规划师如何
使公众积极参与到城市规划当中的问题。
１英国城市规划的公众参与 ．
外国城市
《 城市问题）０３ ２０ 年第５ 期
环境法规， 再到９ 年代的新联邦交通法， ０ 对公众参
与城市规划的程度 、 内容进行了不断深化。 在美国的城市规划体系中， 非常重视规划师的 联络作用 ， 强调在规划的不 同阶段应该确定公众参 与的不同方式。美国城市规划分为十个阶段， 依次 为社区价值评价、 目标确定、 数据收集、 准则设计、 方 案比较、 方案优选、 规划细节设计执行、 规划修批 、 贯
三
借鉴
１公众参与的生长模式 ． 西方公众参与城市规划的成功经验值得我们学 习借鉴 ， 但不能照搬照抄， 毕竟我国公众参与的条件
这就是著名的斯凯夫顿报告（ ｅ ｆ ｇｎ － ｔ Ｓｅｉｔ Ｒ ｈ ｋｆ ｏ ｅ ｎ
ｐｔ 它 ｏ） ， 被认为是公众参与城市规划发展的 ｒ［ １ １ 里程
碑。与此同时， 国也开始 了对公众参与理论 的探 美 讨和研究。Ｐｕ Ｄｖ ｏ 在 ２ ａｌ ｉ ｆ ａ ｄ ｆ ０世纪 ６ ０年代提 出了
“ 倡导规划”Ａｖａ Ｐｎｎ） 他认为城市规 （ ｃｙ ｎｇ ｄ ｃ ｌｉ ［ ｏ ａ ２ ］ 。
〔 城市规划； 关键词〕 公众参与 ； 欧美经验 （ 中图分类号） Ｔ ９１ Ｕ８ 〔 文献标识码） Ａ
自２ 世纪 ０ ６ 年代中期开始， ０ 公众参与在西方
社会中成为城市规划的重要组成部分。随着中国改 革开放的深人 ， 封闭的计划经济开始 向开放的市场 经济转型， 城市规划需对各种利益关系进行协调 ， 因 而需要建立磋商机制。随着生活水平的提高 ， 公众 越来越重视生活的环境和质量 ， 参与意识不断增强。 在这种背景下 ， 公众参与城市规划 的概念开始从西 方国家引人到我 国规划界。近年来 ， 公众参与城市 规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题。张萍 （００从城市规划法修改及机构设置上论述了规划 ２０ ） 决策和监督的公众参与民主性。陈锦富（００ 论述 ２０ ） 了我国公众参与的城市规划制度改革框架， 包括中 间机构设立、 城市规划部门编制与决策权的分离 、 对 规划执行过程中的监督机制。侯丽（９９则提出应 １ ） ９ 该加强公众参与 ， 转变角色 ， 改革规划行政体制。然 而这些多是对我国城市规划制度、 体制方面的探讨， 关于我国城市规划公众参与的具体形式、 操作方法 的研究则较为缺乏。与国外成熟的公众参与体系相
资料意见收集分析、 规划
编制、 民主协商和意见处 理汇总等
德
国
相邻 区政 府代 表、 规划决定、 方案宣传、 方
公共管理部 门和公 共利益团体等 案编制、 组织座谈和意见 处理反馈等 激发公众参与、 选择合适 的参与方式、 公众教育和 协调各方的利益等
建设法典
构和市民参与意见
书等 城市 规 划 委 员会 、 市议会 、 众 会议 公 和听证会等
本文在借鉴欧美公众参与规划经验的基础上， 探讨 我国公众参与的具体形式和改进措施。
一 公众参与理论与欧美经验
早在 １ ７ 英国《 年， ９ ４ 城乡规划法案》 就规定允许 公众对城市规划发表意见和看法。在 １６ 年《 ９８ 城乡
规划法案》 的修订 中， 为了适应新时期的特点 ， 制定 了与传统的公众参与有所不同的方法、 途径和形式 ，
彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作用 是不同的， 一般认为市民在社区价值评价、 目标确 定、 方案优选、 规划修批和反馈中起主要角色作用，
而在其它阶段起促进或支持作用。美国公众参与规 划的方式多种多样 ， 常见的有问题研究会、 邻里规划 会议和机动小组等， 而在市民起主要角色作用的规 划阶段， 主要是公众会议， 多以公众评议和公众听证 会展开。规划方案在公众 听证会进行公众意见听 证， 对规划方案中意见分歧很大的问题， 将责成规划 编制部门对其进行修改， 并留交下一次听证会继续 讨论。最终的规划方案交由城市规划委员会、 城市 议会规划委员会审阅表明态度， 由议会全会对其 再 审查表决 ， 规划方案需获三分之二以上 的赞成票方 能通过。在审查审批阶段， 亦同时伴有公众会议。
美 国 加
问题研究会、 里 邻
高速公路法
特别小组、 机动小
组 、 业 团体 和 居 企 民顾问委员会等
会议、 听证会 和 比
赛模拟等 讨论 会 议、 图形 手 册、 设想 展示 会 和 热线等
公众听证会和法院 等 法院和上级规划管 理部门等
ｔ
大
官 方 自治 条 例
讨论小组、 专题研
究小组等
鼓励公众全面参与、 公众
表 １
国家
草案， 且公布于市民， 市民可以对其提出观点， 最后 修改的建议草案交由市议会审批表决。
二 欧美国家公众参与的比较研究
通过对欧美四国城市规划过程中公众参与的比
较（ 见表 １ ， ） 我们可以看到它们的差别和相似之
处。
欧美四国城市规划过程中公众参与的比较
参与方式
法律保障
参与组织、 Leabharlann Baidu人
制止违章者的违章行为， 若违章者不服可向法院起 诉， 法院则向规划部门的上级查询。上级规划部门 直接检查下级规划部门的行为， 并向法院回复， 法院 依此进行裁决。 ３美国城市规划的公众参与 ． 美国城市规划中公众参与的行为， 缘于联邦政 府要求市民参与政府对地方项 目投资经费开支的决 策。为了保证公众参与的力度， 联邦政府将公众参 与的程度作为投资的重要依据， 并制定了相应的法 规。从 １５ 年的联邦高速公路法案， ７ 年代的 ９６ 到 ０