建设用地节约集约利用措施研究

建设用地节约集约利用措施研究

摘要:本文基于笔者从事土地节约集约利用的相关工作经验,以建设用地节约集约利用措施为研究对象,从技术层面和管理层面两方面进行了详尽的探讨,全文是笔者长期工作实践基础上的理论升华,相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词:建设用地节约集约利用技术管理

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法,必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地,根本的问题就是要应用规划的手段,从科学发展观的高度,去用心捕捉能带动城市扩张,又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子,扩大研究成果,满足建设用地市场需求,有序实现集约(如图1)。

1.1 坚持从规划入手,提高规划的功能和作用,力求规划的科学性、严谨性和实用性,注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程,完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提,它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系,必须强化省土地利用总体规划的战略

性和政策性,提高地(市)级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小,但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明,发展方向清晰,理得清、挑得明、有说服力,可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊,着眼编制后的发展前景,从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制,体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合,体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文,是付诸实施的指导性文件,规划编制过程必须把有效性作为发展方向,在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求,规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手,坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源,土地的开发利用不加以控制,没有一个定量的经济标准,不仅是浪费资源,严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用,必须把开发强度与产出率一并加以研究,力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发,不少地方圈地现象严重,几百亩的用地仅见一层的厂房,建筑密度不到25％,年产值也聊聊无几,给国家提供的税收也很少,这样的开发必须限制,考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求,工业用地是这样,房地产开发用地,第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础,鼓励

支持高产出的用地项目,以满足飞速发展的经济建设的用地需求,做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手,城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础,制定规划利用土地标准,推行节约集约用地的原则,对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排,确定合理的城镇用地规模,加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接,制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面,城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量,城镇用地规模和农村居民点用地规模,实现对城乡建设用地总量的控制要求,合理制定各项人均用地控制指标;微观方面,抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作,优先开展城市基础设施项目,教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作,重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作,其中要特别严格把关控制农村宅基地标准,各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手,加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合,不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整

合,它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此,城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划,应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制,避免各自为政,相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约,还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用:一要坚持节地升空,出让土地时就要科学提出容积率的标准,让更多的建筑物升向空中,减少土地资源的浪费;二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面,同时要考虑向地下要资源,把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸,开辟地下建筑空间,更多地满足建筑的配套需求。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求,必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控,各地争相寻求建设用地,以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下,不顾影响环境和无序建设的情况下,必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度,为经济的发展找到双赢的路子,着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用,作了明确的规定,在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上,以节约和集约用地求发展为指导思想,以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则,合理地编制、修订土地利用总体规划,真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合,通力协作,正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系,坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划,使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调;另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接,与土地利用总体规划相衔接,通过合理制定土地供应计划,统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序,确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节,完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。