公共政策分析论文

公共政策分析论文

从利益角度分析公共政策过程的公正性

摘要：随着现代利益团体越来越多元化，公共政策的制定也越来越动态化，各种利益团体都从自身利益出发，不同的利益主体为了各自利益的优化而在政策的制定和执行过程中相互博弈。本文从公共政策的制定和执行过程展开研究，探讨利益各方对公共政策制定的公正和执行的效果的影响，从而探寻公共政策过程的合理性意见。

关键词：公共政策利益公正性

1.公共政策的内涵

戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值做有权威的分配，也就是说公共政策的过程其实是一个社会利益的分配过程，在现实的公共政策过程中，这种利益的分配活动客观存在，并且直接影响着公共政策的公正性和有效性。在本文中，我们将公共政策定义为政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

公共政策最本质的方面是利益因素，这是由公共政策的基本性质所决定的，公共政策的过程，实际上是公共政策主体依据自身的利益需求，对复杂社会的社会利益进行配套调整。公共政策过程包括公共政策的制定过程和执行过程。按照政府多元全能论的观点，政府是

拥有权力的众多社会组织的结构之一，它与其他社会组织一起分享社会管理的种种职能，政府内部的各种权力是由社会不同利益团体“讨价还价”的结果[1]（P9）。

2.公共政策过程中利益各方对公共政策公正性的影响

公共政策主体是社会政治组织人，又是一个经济人群体，其自身的利益需求和行为取向膨胀将会影响着公共政策的合理制定和有

效执行，有时也会造成公共政策的非公正，作为公共政策的制定部门具有多种角色，在制定公共政策时不仅仅代表着公共利益，还代表着自身利益和部门利益。

2.1 公共政策制定中利益各方的价值取向

2.1.1公共政策制定主体的利益取向

公共选择理论认为，政府在很大程度上也是一个经济人。政府也会追逐自身利益的最大化，政府自身存在自利性。政府的自利性，即是指政府也是一个利益主体，也存在对自利因素的追求[2]（62）。第一，政府工作人员的自利性。政府作为一个相对独立的组织，是由若干成员组成的，理论上，政府工作人员应客观公正地行使公共权力，但现实中，政府工作人员应也是社会中的人，他们也存在对政绩、薪金、职位等个人利益的追求；第二，地方和部门等小团体的自利性。任何政府都有层级和职能的划分，由此而形成的不同层级的地方政府

及每一层级政府的各个职能部门，在行政运行中经常会与国家争抢利益，如地方保护、行业垄断等；第三，政府作为一个整体的自利性。政府作为一个形式上的整体，同样拥有自己的特殊利益，如特殊的政治地位、经济待遇、精神文化特权等，政府所追求的规模最大化，财政支出最大化就是其自利性的表现。政府的自利性，必然会导致其制定的公共政策不同程度地由公共利益偏向政府利益，而造成公共政策的非公正性。

2.1.2公共政策制定客体的利益取向

政策制定客体主要是指政策作用的对象，包括个人、群体和各个阶层。公共政策的公共性也必然会对政策客体产生影响，而且公共政策作为一项公共产品也必然存在外在性，公共政策的外在性对不同的作用对象产生不同的结果，可能承受负面外在性的群体和个人，必然会通过各种手段和途径来影响政策的制定，从而减小该政策的实施对自身利益的损害，而可能享受外在性的群体和个人也会通过各种方法促进该政策的出台，以谋取利益的最大化。因此，公共政策的公正性会在各方利益集团的影响下发生偏差。

2.2公共政策执行过程对制度公正的影响

公共政策执行过程是一个多重阴虚相互影响的过程，各种利益集团的价值存在，会促使其去影响公共政策的过程，从而影响公共政

策的公正性，而公共政策执行是最容易改变公共政策结果的一个阶段。

2.2.1公共政策执行过程中利益相关者真实的价值取向时常背离制度公正

实际上，在公共政策制定者和执行者之间存在着一个利益“过滤”机制，执法人员对公共政策的执行往往会以局部利益或个人利益的损益值作为参量。利大快执行，利小慢执行，无利或利损不执行甚至抵制执行，一旦公共政策执行人员安自己的利益要求行事，公共政策执行就会偏离公共政策目标，最终损害公共政策制度本身应有的公正[3]P8。一项公共政策的实质在于通过那项公共政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们[4]P125。政府公共政策制定并实施以后，由于社会利益关系的客观存在，各公共利益相关者总是通过积极或消极措施去影响公共政策执行方向，社会利益关系的多样化就决定了这种利益影响的多元化，而这钟利益相关者总是通过积极或消极去影响公共政策执行方向，社会利益关系的多样化就决定了这种利益影响的多元化，而这种利益相关者在公共政策执行过程中的多元化利益，常常削弱整个公共政策制度的公正。

2.2.2公共政策执行过程中的公共政策走样也会削弱制度公正

公共政策执行过程中的公共政策走样是指公共政策在具体落实执行过程中，公共政策导向偏向或完全背离了公共政策本身原有的公

共政策目标，最终带来有违社会公共政策利益的潜在公共政策后果。事实证明，在公共政策执行过程中的公共政策走样必将损害社会大多数人的公共政策潜在利益，最终损害公共政策应有的制度公正。

3.公共政策过程公正性的路径选择

3.1充足的公共政策资源

公共政策资源包括物质资源、人力资源、信息资源和权威资源，这是任何一个公共政策制定和执行的基础。公共政策执行部门是否又有充足的公共政策资源也将影响着公共政策的实施结果，并且最终影响公共政策本身应有的制度公正。因为在公共政策制订执行过程中缺乏足够的公共政策信息的公共政策结果，必然是无根据无效率的，加之缺少公共政策权威的强制性等等可能带来公共政策执行的最终流产，其结果当然地与公共政策制度公正相违背。

3.2建立公共政策反馈系统

完整的公共政策过程不仅包括公共政策制定执行过程，还包括公共政策执行以后新的公共政策实施信息收集反馈过程，相对于公共政策阶段而言，中后期阶段公共政策信息收集的重要性具有很大的现实意义。通过公共政策实施后公共政策反馈的信息，我们可以判断整个公共政策实施的消毒如何，以及整个公共政策过程的公共政策意义，进而发现新的公共政策不足和新的公共政策环境，以在公共政策