用地政策引领产业转型_新加坡节约集约用地启示

资源导刊 2012／7

——新加坡节约集约用地启示

□卢为民

和布局，形成比较科学合理的功能分区，建立了生产建设、产品项目、公用工程、物流传输、生活娱乐一体化的空间布局体系。同时，发挥土地供应在项目引进中的选择作用，为产业集群的形成和发展奠定了重要基础。 新加坡注重土地立体开发利用，基本思路是:把物流、制造等不同相关工业集中在一处，进行立体式开发，既提高土地利用效率，又降低物流成本，缩短运输货物的时间。具体做法是，在工业区采用类似乐高积木的P1ug-and-P1ay建筑设计，把厂房、货仓、工人宿舍、物流支援等设施综合在一起，打造“一站式”工业大厦。把仓库和物流建在大厦中央，然后在这个“骨干”上增建停车场、工人

宿舍等设施，之后再兴建标准厂房。据说，这样的工业建筑设计可减少35%的用地。目前新加坡工业建筑的容积率从2到2.5不等，在未来一两年内，准备将容积率提高到4。

灵活而审慎的规划变更政策，促进了产业转型升级

实施“白色地带”计划，增加用地的兼容性；实施“仓库附带零售计划”和“商务地带”计划，增加土地用途改变的灵活性

新加坡政府认识到，在产业结构优化升级过程中，产业之间的界限越来越模糊，产业分工越来越细。为此，必须提高规划的灵活性和适应性。总体思路是，完善用地分类标准，增加用地的兼容性和规划变更的灵活性，促进产业结构转型升级。

1995年，新加坡在城市规划中引入了“白色地带”概念。所谓“白色地带”，是指政府划定特定地块，允许包括商业、居住、旅馆业或其他无污染用途的项目在该地带内混合发展，发展商也可以改变混合的比例以适应市场的需要。同时，在项目周期内改变用途时，无需交纳额外费用。这种灵活性使发展商能够对不断变化的市场迅速作出反应，无需局限在原定用途，从而最大限度地减少了原计划与市场需求不匹配的风险，使得特定地块的开发更富弹性。目前，相当数量的白色地带已成功开发。关于“白色地带”的比例，不同的产业园区有不同的规定。

2004年5月，新加坡提出实施“仓库附带零售计划”。所谓“仓库附带零售计划”是指允许仓库或工业建筑以合理的比例附带一些零售功能，通过将总部、后勤、零售功能共设于相对集中的地点而获得可观的利润和生产效益。这是

新加坡是世界上人口密度最高的国家之一。在土地资源

十分紧张的情况下，新加坡政府高度重视土地节约集约利用，以土地利用方式的转变推动产业转型升级，造就了经济奇迹。新加坡建国以来，先后实现了5次转型，平均每10年一次，从最初的劳动密集型，到经济密集型、资本密集型、科技密集型，再到今天的知识密集型，不断升级。在新加坡产业结构调整中，土地利用政策发挥了重要的推动作用。

先进而富有创意的园区规划理念，引领了产业转型升级

注重工业区与周边地区的统一规划，推动产业融合发展；注重各园区之间的统筹规划，推动工业区的错位发展；注重工业区功能分区的不断完善，推动产业集群发展；注重土地立体开发利用，推动工业区集约发展

新加坡的产业园区主要集中在裕廊岛上，目前裕廊岛已集聚了38个工业园区、7000多公顷工业用地、400万平方米厂房，其工业产值占新加坡国内总产值的30%，被认为是世界上最成功的工业区之一。其中，按照产业融合发展、错位发展、集群发展和集约发展的要求，不断创新规划理念，是重要的推动因素。

新加坡在工业区规划时，一方面充分考虑工业区与周边城镇的有机衔接，完善相关配套设施;另一方面，十分重视园区的环境建设，着力实现生产、生活、生态的有机融合。例如，在规划裕廊工业区时，将靠近城区的东北区片规划为新兴工业和无污染工业区，重点发展电子、电器及技术密集型产业;沿海的西南区片规划为港口和重工业区;中部区片规划为轻工业和一般工业区;而沿裕廊河两岸地区则规划为住宅区和各种生活设施，兴建了学校、科学馆、商场、体育馆等，使裕廊工业园成为生产和生活的综合体，促进了产城融合。同时，在工业区规划中还充分考虑环境问题。 为了避免各园区之间的盲目竞争，新加坡十分注重对各工业园区的统筹规划。在目前的40多个产业园区中，实施了多样化的功能定位，既有传统的工业园、石油化学工业园、生物医药园，也包括商业园、技术园、后勤园、知识城、科技城等新概念的园区。正因为实现了错位发展，不仅避免了园区之间的盲目竞争，而且还互为支撑，相互合作，形成产业链，促进了产业转型升级。

按照用途最佳、效率最高、效益最大的原则，统筹安排工业区内各类建设用地，不断优化园区的土地利用结构

新加坡历史上第一次允许零售活动设于仓库或工业带内。该计划有利于促进一种具有创新意义的工业区零售商业模式的形成，例如仓储式零售和大型零售商得以发展。这种总部和旗舰店相结合的模式为公司增强区域竞争力，建立更强大的流通网络和各种商业运作系统提供了重要条件。

新加坡还实施“商务地带”计划。所谓“商务地带”，是指将园区中原工业、电信和市政设施用途重新规划为新的商务地带。在“商务地带”内，改变用途(在规定的变动范围内)不需再重新申请，同一栋建筑内也允许具有不同的用途(在规定的变动范围内)。

需要指出的是，新加坡在放松工业用地规划变更管制的同时，为了规范市场行为，防止投机行为的发生，提出了严格的管控措施。例如，新加坡明确规定，工业区内的工厂生产面积必须达到60%以上，办公及其他辅助面积为40%以下，从而防止土地使用性质的变相转换。

弹性而规范的土地供应政策，推动了产业转型升级

通过实施灵活、严格的土地供应政策，牢牢控制了土地循环利用的主动权；加强土地绩效评估和合同管理，建立退出机制，确保土地集约高效利用

从土地性质看，新加坡的土地分为国有和私人两类，其中国有的约占72%，私人的约占28%。在土地供应方面，新加坡实施类似于英联邦国家的土地批租制度。除少数历史遗留的私人永业权以外，没有私人永业土地，城市土地的开发利用基本上是由政府控制。在工业用地的供应方面，国家首先以市场价格将工业用地卖给裕廊镇管理局，然后再由裕廊镇工业管理局具体负责经营开发。为了推动土地的集约高效利用和产业转型升级，裕廊镇工业管理局采取了许多创新性的土地供应和管理政策。

在土地供应方式上，主要有两种:一种是土地租赁。裕廊镇管理局通过租赁方式将工业用地供应给企业(一般不直接出售)，租期为30年或30+30年。所谓30+30，即租期30年，30年后可以再续约，也可以不续。另一种是厂房租赁。除了土地租赁外，裕廊镇管理局还开发了大量单层或多层的标准厂房供出租或出售，租期和售价根据机械设备的投资额来决定。用于出售的，按售价不同，投资者可使用30年至60年不等，到期后，厂房仍无偿归裕廊镇管理局所有;用于出租的，租期以3年为一期。同时还规定，工业区内的厂房，使用一定年限后必须拆除重建，以适应产业升级的需要。 在对入驻企业的选择上，建立了一套严格的审核制度和标准。重点考察两方面内容:一是考察入驻项目本身的投资建设情况。根据园区的功能定位及产业发展方向，设置了投资强度、单位面积产出、技术含量、就业带动性、企业自主创新等方面的指标。二是考察入驻企业与园区已有企业以及园区定位的匹配性。重点看引进的企业能否与园区已有企业之间形成产业链和产业集群等。例如，裕廊化工园在引进外资时，走产业链招商、产业集聚之路，形成了石化、修造船等产业集群，汇集了大批化工产业巨头，成为世界石化产业的中枢。

新加坡十分注重土地利用的绩效评估，在此基础上严格土地租赁合同管理，建立淘汰机制。对入驻工业园区的企业满3年进行一次是否符合入园承诺指标的全面评估考核，考量因素有:土地容积率占20%、投资占45%、增加值占30%、企业运营业绩占5%。新加坡还以调节租金和租期为手段，建立低效用地的退出机制。例如，裕廊镇管理局在土地出租时，按照最低投资额及容积率指标批准土地租赁年限，并规定可从事的工业生产活动。未经批准不可转让。土地出租后，租金每5年调整一次，调整幅度不得超过50%，或每年调整一次，幅度不超过7.6%。对鼓励类产业项目，实行较低的租金;对限制类产业项目，收取较高的租金。通过调高租金、到期不再续租等手段，引导一些不符合本国产业政策的工业项目从新加坡转移出去。近年来，裕廊镇管理局通过直接掌控配置土地及厂房这一战略资源，有效地促进了产业转型升级。过去十年间，平均每年约有60家企业被“腾笼换鸟”。

统—而又高效的管理体制，加速了产业转型升级

新加坡产业园区的快速发展，还有赖于高效的管理体制和运作机制，实行统一的管理体制和单层管理模式，实施一站式服务和集中审批

目前，新加坡所有的45个工业园和特殊工业园，均由裕廊镇管理局统一管理。裕廊镇管理局为新加坡国会通过的法定机构，是1968年6月成立的隶属于贸工部的自负盈亏的法定机构(相当于我国的事业单位)，无政府补贴。

裕廊镇管理局采取的是公司制的运作模式，负责新加坡工业园区的规划、建设、租赁和管理工作。其实是一个房地产开发商，重点是投资于土地和设施，并通过其产品和服务的销售来获得收入。同时，裕廊镇管理局也行使一定的政府职能，拥有一定的审批权，包括土地供应、项目审核、日常管理和服务等。裕廊镇管理局不仅负责供应土地，而且可以批准项目、发放居民暂住证、城市规划与建设设计许可、管理贸易和市场、征税、发放商业许可证等，还提供警察、税收、海关、社会保障、教育、全民体育运动，以及社区发展、劳工等多项公共服务。这种集政府管理与开发运作于一体的管理模式，大大提高了管理效率。 裕廊镇管理局在审批上实施一站式服务，大大降低了交易成本，提高了审批效率。例如，在新加坡，投资一个股份制企业的所有手续只需要3个小时即可办结;对于厂房设计方案和建设项目的批准，只需要45分钟;对于建筑规划图的审批，程序简化后只需不到30分钟的时间;转租审批，简化后80%的转租只需自我申报，即使复杂的转租也

只需7天。对于工业用地的申请，简化后只需6个星期。（作者单位:上海市规划和国土资源管理局）

ZIYUANDAOKAN