高等教育发展财政

高等教育发展财政

一、引言

繁荣等方面起着极大的作用，从1978年新中国第一所民办高校——湖

南中山进修大学（原中山业余大学）诞生到2005年底止，民办高校有252所，在校生105.17万人，其中本科生10.41万人，专科生94.76

万人，另有其他形式教育的学生19.18万人；独立学院295(不计校数)所，在校生107.46万人，其中本科生90.09万人，专科生17.37万人，另有其他形式教育的学生0.33万人；民办高等教育机构1077所，各

类注册学生109.15万人。但是因为政府没有将其纳入教育发展规划，

在财政和税收政策上与公立学校不能一视同仁，在财政资助力度、税

收负担、税收优惠等方面存有较大的差异。尤其是《民办教育促动法》颁布后，产生的一系列财政与税收问题成为世人注重的焦点。所以，

对促动我国民办高等教育发展的财政与税收政策实行深入研究，在教

育体制改革背景下促动高等教育发展模式多样化，加快高等教育大众

化步伐，促动我国教育财政公平，降低税收政策风险，推动社会公益

事业发展都有十分重要的意义。

二、我国民办高等教育财政与税收政策存有的主要问题

民办高等教育与公办高等教育一样，是我国高等教育的组成部分。民

办高校所实施的高等教育层次的教育，是与公办高校所实施的教育享

有同等重要性的国家教育事业。令人奇怪的是，在国家教育主管部门

国家教育部的高等教育行政部门，其行政范畴却只包括公办高校，不

包括民办高校。在政府出台的一系列高等教育政策中，都只涉及到公

办高校，民办高校的相关政策都要加上“民办”二字，在国家高等教

育主管部门组织体系中，民办高等教育还是作为特例来办理的，并未

进入到常规的行政体系中去。

2、政府采取的是双轨制的财政政策

世界各国私立高等教育发展的成功经验表明，作为国家高等教育的组

成部分，私立高校也有权获得公共财政资助。大凡成功的私立高校，

都有公共财政资助，有的财政资助甚至占了学校财政收入的绝大多数。在我国，公共财政只能用于公办高校的观点还没有取得突破，所以，

独立设置的民办高校难以从政府获得经费支持。不但如此，在政府实

施的一系列针对高校的财政优惠政策中，也很难看到为解决独立设置

的民办高校的问题所采取的政策措施。

3、市场竞争环境不平等

2004年2月5日，财政部、国家税务总局发布了《关于教育税收政策的通知》（以下称《通知》）。不过，因为其未能与《民办教育促动法》及其《实施条例》很好地衔接，所以《通知》中的一些规定在实

际执行中会导致民办高校的税收优惠政策难以落实，造成民办高校与

公办高校事实上的不平等待遇。为了避免纳税，民办高校会想方设法

去减少办学经费的节余，这会导致民办学校缺乏发展的后劲和承担办

学风险的水平，甚至有可能引发一些不规范的办学行为。

4、财政教育经费拨付未能一视同仁

一些地方政府把应该承担的高等教育责任部分地转嫁到了民办高校身上，而民办高校在承担这个任务的同时，却得不到与公办高校一样的

生均经费资助。另一方面，在沿海发达地区的大城市，政府对公办高

校的财政拨款越来越高，教师待遇越来越好；而民办高校因为生源和

收费受到限制等原因，缺乏健全的社会保障机制，师资流失严重。

5、边远、贫困及少数民族地区缺乏特殊优惠

我国教育发展极不平衡，城市与农村、东部与西部教育水平差别大，

尤其是边远贫困地区、少数民族地区，经济比较落后，教育经费紧缺，教育水平不高，在这些地区举办民办高等学校有重要意义。我国《民

办教育促动法》第五十二条规定：国家采取措施，支持和鼓励社会组

织和个人到少数民族地区、边远贫困地区举办民办学校，发展教育事业。但从现有政策规定来看，我国并没有对边远贫困地区、少数民族

地区的民办高等教育作出财政和税收方面的特殊优惠安排，不利于鼓励这些地区民办教育的发展。

6、税收管理不公平

长期以来，我国教育事业由政府出资举办，并享受免税待遇，基本未纳入税收管理范围。受这个历史习惯影响，加上人们对公办高等教育公益性的普遍理解，即使在公办高等教育有应税项目或应税收入的情况下，税务机关对公办教育的税收管理仍然偏松。相反，民办高等教育虽然也能享受一些免税待遇，但其应税项目比公办教育要多，加之社会对其价高利大的普遍理解，税务机关对民办高等教育的税收管理比对公办教育严格。这种管理上的差别待遇加剧了民办高等教育与公办高等教育的不公平竞争，不利于民办高等教育的发展。

三、发展民办高等教育的财政与税收政策建议

1、关于财政政策建议

（1）设立对民办高等教育的预算投入政策。针对我国当前民办高等教育的财政政策状况，对国家预算管理制度应作相对应的调整：①预算科目中增加支持民办高等教育发展的科目，每年相对应安排一定的财政资金。②通过理顺政府间的财政体制，妥善解决上下级政府之间在高等教育方面的利益冲突，保护和发挥下级政府尤其是基层政府在发展民办高等教育方面的积极性，实现国家整体利益最大化。③财政资金重点支持边远贫困地区、少数民族地区的民办高等教育。

（2）对民办高校实行财政贴息政策。财政贴息能够通过少量财政资金的投入引导更多的社会资本投入到政府鼓励的领域，放大财政资金使用功效，起到“四两拨千斤”的作用。从公共财政的内涵与水平来看，财政贴息代表了今后财政资金的使用方式的改革方向，也是支持民办高等教育发展的一种非常有效的政策手段，政府有必要在这方面进一步增大政策扶持力度。

（3）实行市场导向的收费政策，鼓励民办高校在竞争中提升效率和

效益。当前各地民办高校基本上是实行“准成本收费”，收费标准为

审批制。其办学成本中包括事业费和基建费折旧等项目，而且变数很多，尤其是人员性费用的弹性很大，很难对办学成本作准确估计，因

而各地民办高校的收费标准差别也很大。如果完全按市场行为办学，

则不需要政府规定，能够通过市场竞争定价。实际上，在教育领域，

通常都有一个相对稳定的学费水平，质量不同的高校之间学费也不会

有太大的差别。在此情况下，高质量的学校能够招收到较多、较好的

学生，从而实现对办学效益的回报和对办学水平的肯定。所以，对于

民办高校，尤其是不接受政府资助的取得合理回报的民办高校，政府

能够放宽对其学费标准的控制，允许其按照高于办学成本的标准收费，并由市场来调节其学费水平高低。

（4）扩大对民办高校学生的资助，鼓励优秀学生接受民办高等教育。在高等教育阶段，为保障民办高校学生的平等权益，政府应该通过多

种不同方式对民办大学生提供一定的资助。当前银行在公办高校展开

的相关业务都还十分有限，在民办学校则基本上没有展开。为此，政

府能够通过贴息和提供担保等方式，增大对学生贷款的支持，并增强

管理，制定学生贷款和还款的具有强制性的规定，从而降低贷款风险；通过增大政府补贴，能够增加银行的获利，提升其积极性。此外，在

相关特困生补助、车船票优惠、定向奖学金、国家奖学金等方面，也

应该建立对所有学生（包括公办学校和民办学校）同等的政策。

（5）增强对民办高校科学研究和学科建设的支持，促动民办高校提

升质量和水平。高等学校作为高深知识生产、传播、推广、保存的场所，在科学研究方面肩负重要的使命。民办高校质量的提升也不能没

有学术研究，而当前我国民办高校很少实行学术研究活动，这对它们

提升办学水平和质量具有很大的影响。为此，能够通过一定的政策导向，鼓励民办高校参与全国各类科研课题的申请；通过一定的财政拨款，直接支持民办高校实行教材开发、教学改革以及重点学科和实验

室建设，使一批民办高校能在某些领域达到国内领先水平。