政府产业基金政策梳理与实务操作浅析

政府产业基金政策梳理与实务操作浅析

2017-10-06 21:23

前言

从我国目前的实际情况看，产业投资基金、产业发展基金都可以简称为产业基金，都可以起到扶持产业发展、扶持企业成长的作用，但是两者的概念、运作方式是有区别的：

一是产业投资基金，通常由投资机构设立，一般是指向具有高增长潜力的未上市企业进行股权或准股权投资，并参与被投资企业的经营管理，以期所投资企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值。根据目标企业所处阶段不同，可以将产业基金分为种子期或早期基金、成长期基金、重组基金等。

二是产业发展基金，通常由政府部门设立，比如在中央部委，工信部有电子信息产业发展基金，国家发改委有多种类型的高新技术产业基金，国家科技部有创新基金；此外，许多地方政府也设立了多种类型的产业发展基金，与产业投资基金不同，产业发展基金对企业的投入以无偿或让利投入为主，反映了政府的产业政策取向。

后者作为政府出资产业基金往往肩负着优化地方产业结构、促进中小企业和创业企业发展、吸引社会资本参与投资、配合供给侧改革、加速本地经济发展的重任，因此受到了政府的高度重视。中央、各部委及各级地方政府的相关政策也是层出不穷，不断更新。在运作模式上，政府出资产业基金一直在不断完善、规范和创新。本文拟对政府出资产业基金的相关政策、组织形式、投资模式和存在的问题等进行一个完整的梳理，并针对实际操作做一些实务探讨。

一、产业基金的相关政策——从鼓励发展到合理监管

（一）全国性政策梳理

产业投资基金最初的以扶持和推动创业型和发展型企业为投资目的，针对某一个或多个领域进行战略投资，最初以外资股权投资基金为主。

2001年，发改委制订了《产业投资基金管理暂行办法》，但是并未实施。2013年《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将私募基金划归证监会管理。

2014年，国发[2104]60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。

2015年11月，财政部印发财预[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》，对政府投资基金做出了明确和具体的规定：

1、定义：政府投资基金是指各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立、采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和环节，支持相关产业和领域发展的基金。

2、主管部门：政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。

3、资金来源：所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

4、投资领域：支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。

5、组织形式：公司型、合伙型、契约型

6、禁止投资事项：融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、非保本理财产品、保险计划及其他衍生品；承担无限连带责任的对外投资。

7、投资原则：政府可以适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。

8、退出政策：政府投资基金中的政府出资部分在存续期未满如达到预期收益，可以通过股权回购机制等方式适时推出。

9、预算管理：政府投资基金应纳入年度政府预算。

2015年12月，财政部对[2015]210号文进一步做出相关指导，财建[2015]1062

号文《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》对以下方面给出指导意见：

1. 合理控制政府投资基金规模，不得在同一行业或领域重复设立基金。对市场能够充分发挥作用的领域，要及时退出。

2. 原则上不设立事业单位形式的政府投资基金。已设立事业单位形式基金的应当积极向企业转制，不能转制的应当选聘专业管理团队。

3. 财政出资原则在基金存续期满后退出，存续期内如达到预期目标，也可考虑通过预设股权回购机制等方式适时推出。

4. 原则上委托市场化基金管理公司管理。为促进产业链协同发展，可适当布局产业上下游环节。选择政府投资基金管理公司或团队要综合考虑团队募资能力，投资业绩、研究能力、出资实力等。同时，设定合理的激励约束机制，主要是确定合理的管理费和绩效奖励、要求基金管理公司或团队对引导基金认缴出资、将对其绩效评价与管理费等挂钩。

5. 合理确定财政出自让利措施。财政出资原则上与社会出资同股同权。对于“市场失灵”突出的领域，设立基金可以采取向社会出资人让渡部分分红等让利措施，但必须控制财政风险，并确保市场机制充分发挥作用。

6. 财政资金也可参股一些产业龙头企业发起设立的基金。对符合国有股转持豁免、税收减免等规定的基金，要用足用好政策。引导金融机构加大对有关基金的融资支持力度，引导产业链相关的国有企业对基金出资。积极探索完善保险补偿、PPP、融资担保等市场化支持方式。

7. 要合理运用政府投资基金聚焦支持重点产业。针对产业重点领域和薄弱环节，采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。其中：对战略性新兴产业等新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金，加强资金、技术和市场相融合。对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。

2016年12月，国家发改委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号），并于2017年4月1日正式实施。该文与财政部2015[210]号文存在部分重叠，但是更多的是互为补充的关系。这里着重分析二者的差异。

1、定义：指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。（发改委的定义更简洁）

2、主管部门：国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，负责推动政府出资产业投资基金行业信用体系建设，定期发布行业发展报告，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。（一个管设立，一个管事中事后，财政部与发改委实行的是差异化管理）

3、资金来源：包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。（财政部强调的是政府预算内资金）

4、投资领域：非基本公共服务领域；基础设施领域；住房保障领域；生态环境领域；区域发展领域；战略性新兴产业和先进制造业领域；创业创新领域。（发