浙江绩效审计模式探索(一)

浙江绩效审计模式探索(一)

绩效审计是现代审计发展的必然趋势。近年来，随着我国社会主义市场经济体制的完善和社会经济秩序的好转，审计工作的重心必然要从真实、合法性审计转移到绩效审计上来，绩效审计是现代审计的核心内容，也是审计事业谋求自身发展的重要途径。浙江经济社会发展居于全国前列，现已接近中等发达国家水平，积极创造条件促进浙江审计从传统审计向现代审计转变，已经成为浙江审计人的共识。围绕促进浙江经济社会更快更好发展，积极探索与浙江经济社会发展水平和浙江审计工作实际相适应的绩效审计模式，是浙江各级审计机关面对的必须要解决的重要课题，也是加快浙江审计实现由传统审计向现代审计根本转变的关键。

一、构建浙江绩效审计模式的背景分析

（一）开展绩效审计是浙江经济社会发展的必然要求

2004年，浙江省人均GDP已接近3000美元，成为全国经济活力最强、发展水平最高的省份之一。根据世界银行的发展报告，人均GDP3000美元左右被认为是初步实现现代化的主要标志。从国际审计发展历史看，人均GDP3000美元也正是西方发达国家绩效审计快速发展的阶段。这个时期是经济加速发展的黄金机遇期，但同时也是一个社会矛盾的凸显期，更是一个经济增长方式转变、社会经济体制转轨的关键时期。相对于传统的真实合法性审计，绩效审计能够在解决这些问题和矛盾方面发挥更加重要的作用。

经济社会的发展必然推动行政理念的转变。从国际上看，随着整个社会向现代化的迈进，在全球范围出现了以新公共管理运动为代表的世界性行政改革浪潮，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，管理目标向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展，它的核心特征就是对政府绩效和责任的高度关注。而国家审计作为实现公共管理目标的重要手段和工具，在新公共管理模式出现后，为满足国家、政府和社会民众对政府绩效的高度关注，在传统财务收支审计的基础上，出现了绩效审计这种新的模式，并得到了快速的发展。经济社会的发展必然推动行政理念的转变，从近年来浙江省委省政府的对经济社会发展的战略决策来看，浙江各级政府依法执政、科学执政、民主执政的意识进一步强化；浙江各级政府决策科学化、管理规范化、政务公开化的程度日益提高；浙江社会各阶层法制化、民主化意识进一步增强；浙江政府各部门在财政、财务收支管理上的规范化、制度化程度逐步提高。绩效审计是公共管理发展的必然要求，是民主和法治的必然结果，也是现代国家审计本质的内在要求，符合审计现代化的发展

注重社会管理和公共服务是经济发展到一定阶段的产物，在市场配置资源的效率还比较低、许多问题还不能完全靠市场机制来解决的地方，政府强化社会管理、强化公共服务的难度非常之大。而浙江市场化改革较早，通过市场机制配置资源的基础较好，注重社会管理和公共服务已完全是经济社会发展的实际需要，各级政府也必然按照建立公共行政体制的要求，加快公共财政体制的转轨。同时，随着社会主义民主法治建设的极大进步，人民群众参政议政的意识和能力不断增强，对政府活动有效性的监督进一步加强，社会公众对政府在宏观决策、管理和发展经济、使用纳税人资金为社会服务等方面的水平和能力提出了更高的要求。而绩效审计正是能符合上述要求，适应浙江省现阶段经济社会发展客观需要，保障与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的建立和完善，强化对公共资金流转过程与使用效果和的监督与评价，实现由传统审计向现代审计转变的有效的载体。

（二）开展绩效审计是突破传统财务收支审计局限的有效途径

首先，开展绩效审计是促进审计机关从任务型、程序型向目标型、效率型转变的有效途径。二十多年来，浙江省的审计工作虽然取得了显著的成就，但从审计模式看，仍然没有跳出传统的财务收支真实、合法性的审计模式。加上现有的审计项目计划管理、审计成果考核体系、审计程序管理体系和审计质量评价体系还带有明显的计划经济管理体制色彩，使各级审计机

关成为任务型、程序型的行政机构而不是目标型、效率型的行政机构。各级审计机关把大部分精力和时间都用在完成审计项目计划数量和查处违纪违规问题上，而对审计成果的利用等问题重视不够，更缺少从体制、机制的角度对发现的问题进行分析，提出解决的办法和建议。浙江省省长吕祖善同志曾一针见血地指出，“要通过审计发现带有一些共性、倾向性问题，并在如何完善监管上形成一整套的制度办法，这样的审计才更有效。否则，你管你审，没有一套有效的办法制度来进行约束和管理，同样的问题照样发生，过了两年再去审还是这些问题，这就劳民伤财了。……我们不能满足于底数搞清楚了，审计结论也有了，到此为止。这仅仅是开头，发现问题以后还要研究问题，更重要的是解决问题，审计部门有重要的责任。”要彻底改变这种状况，政府审计必须在审计目的和审计模式上实现重大突破，否则，长此以往必将严重影响国家审计的健康发展。

从审计目的来看，财务收支审计是以真实合法为目的的审计，而绩效审计是以审计结果为目的的审计。随着经济社会发展水平的逐步提高，以查处违纪金额和完成审计项目多少作为主要考核指标的时代已经过去，以结果为导向、讲求审计成果和审计效率的绩效审计日益显示出巨大的发展潜力。当前浙江省审计实践也充分表明，构建浙江绩效审计模式正是弥补财务收支审计在审计目标和审计成果运用方面存在缺陷的有效途径。

其次，开展绩效审计也是突破财务收支真实、合法性审计在审计技术方法方面存在的局限性的有效途径。由于当前政府管理体制和企业公司治理方面还存在很多漏洞，以“会计假设”为基础的会计理论和会计原则受到了严峻挑战。美国的“安然”事件，我国的“琼民源”、“银广厦”事件等，都暴露了财务收支审计在审查经济信息数据的真实性、合法性方面存在一定的局限性。正如李金华审计长指出的：“一些单位和个人在真实性、合法性的边缘打‘擦边球’，钻法律和政策的空子，频繁使用各类‘公允性技巧’，利用关联交易，转移定价及不恰当评估等手段，转移财产，损害国家和大部分利益相关者的利益。”如果审计工作仅仅局限于既有的会计政策和财务制度范围展开，由此得出的真实、合法性审计结论也往往是有局限性的。以财政性资金审计为主线的国家审计，如果只检查政府机构及项目的财务收支和预算执行情况的真实性和合法性，只关注预算安排的资金是否被“真实”、“合法”地花掉了，而不检查政府机构的工作目标，评价其工作的效果、效率和效益，那么，这样的审计活动就偏离了审计的根本目的，违背了审计的基本性质，也就没有什么实际价值可言。

（三）绩效审计是审计自身发展的必然趋势

从审计工作的发展历程来看，我国审计工作二十多年的发展过程，基本上可以划分为三个不同的发展阶段：

第一阶段是收入审计为主体阶段（1983—1993年）。主要标志是审计机关为财政、税收和物价大检查服务。第二阶段是财政审计为主体阶段（1994年－2003年）。审计工作由企业审计为主向财政审计为主转变；财政审计成为“永恒的主题”，审计地位发生了根本改变。2003年以后，我国审计事业发展进入第三阶段，即现代审计的探索发展阶段。这一阶段以审计署《2003至2007审计工作发展规划》提出“两个转变”为根本标志，主要目标和任务是由传统审计向现代审计转型。

现代审计的内涵包含三方面内容，即现代审计的体制、现代审计的模式以及现代审计的技术方法。但目前我国审计体制改革受制于、服从于政府管理体制改革乃至政治体制改革的进程，短期内难以实现根本性的突破和转变，只能循序渐进，顺势而为；而以计算机辅助审计技术为主的现代审计技术方法由于目标相对比较清楚，经过近两年来的加快推进，已经取得了初步进展。

就审计模式而言，现阶段科学发展观的提出、执政理念的转变、市场经济体制的不断完善和公共财政体制的逐步构建，为现代审计模式的建立提供了必要条件。特别是浙江经过改革开放二十多年的创造和积累，经济社会发展整体水平迅速提升，远高于全国平均水平，为浙江